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title: "제2장. 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반"
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year: 2025
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category: "chapter"
authors: ["강태욱", "김도훈", "이충형"]
topics: ["regional-healthcare", "physician-workforce", "medical-education", "health-insurance", "ai-and-data"]
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# 제2장. 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반

> [!CAUTION] 기계 추출 파일럿입니다. 표·그림·문서 경계를 원본 PDF와 대조해야 합니다.
> 원문의 필자 개인 견해 고지가 있는 경우 기관의 공식 견해로 해석하지 않습니다.

## 출처

- 발간물: 일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
- PDF 물리 페이지: 29-96
- 원본 파일: `[KMA+RIHP+연구보고2025-10]+일본의+의사+수+결정+정책과정+분석.pdf`
- RIHP 게시물: [https://rihp.re.kr/bbs/board.php?bo_table=research_report&wr_id=385](https://rihp.re.kr/bbs/board.php?bo_table=research_report&wr_id=385)
- RIHP PDF: [https://rihp.re.kr/bbs/download.php?bo_table=research_report&wr_id=385&no=1](https://rihp.re.kr/bbs/download.php?bo_table=research_report&wr_id=385&no=1)

## 정규화 본문

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제2장 일본 의사인력 정책의
역사적 전개와 제도적 기반

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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
일본의 의료법 및 지역의료체계에 관한 종합 분석
※ 일본 의료정책 체계의 특성
일본의 의사 인력 정책은 단순한 행정 조치나 단일 법률에 의해 이루어지지 않는다. 오히려 의료법이라
는 기본법이 설정한 법적 틀 속에서 의료계획이라는 포괄적인 행정 계획이 수립되고, 이를 의료권이라
는 지리적 단위별로 구체화하며, 지역의료구상과 의사확보계획이라는 두 가지 핵심 전략을 통해 실행되
는 복잡하고 유기적인 구조를 갖추고 있다. 이러한 다층적이고 상호 연동하는 체계는 일본이 지난 70년
이상의 시간 동안 의료 정책의 과제에 대응하면서 점진적으로 구축해온 결과물이다.
본 보고서는 일본의 의료 정책 체계를 이해하기 위해 의료법의 역사적 변천을 추적하고, 이를 기반으로
작동하는 지역의료체계의 구조를 분석하며, 궁극적으로 의사 인력 정책이 어떻게 법적･행정적 기반 위
에서 실행되는지를 종합적으로 검토한다.
제1절 일본 의료법 및 지역의료체계 개요
1. 일본 의료제공체계의 기본 구조
1.1 의료법의 역사적 기초
일본의 현대 의료 체계는 제2차 세계대전 후의 혼란기였던 1948년에 제정된 의료법
에서 출발한다. 전쟁으로 인한 의료 시설의 폐허와 의료 인력의 부족이라는 극심한 상
황 속에서, 당시의 정책 담당자들은 국가 차원에서 의료 시설과 의료 인력을 관리하고
규제할 수 있는 법적 기반을 필요로 했다.
초기 의료법의 주된 목적은 병원, 진료소 등 의료 시설의 개설, 관리, 감독에 관한
사항을 규정하는 것이었다. 당시의 과제는 의료의 질적 수준을 보장하기 위한 최소한
의 시설 기준을 정하고, 의료 인력(의사, 간호사)의 수준을 관리하는 것이었다. 이 시기
일본의 의료 정책은 기본적으로 양적 공급 확대에 초점을 맞추고 있었다. 의료 시설이
부족하고, 의료 인력이 부족한 상황에서 얼마나 빨리 의료 공급을 증대시킬 것인가가
정책의 핵심 과제였기 때문이다.
그러나 1948년 제정 이후 일본의 의료법은 단순히 초기 형태를 유지하지 않았다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
경제 성장과 사회 변화, 그리고 새로운 의료 과제의 등장에 따라 반복적으로 개정되면서
의료 체계 전체를 관리하고 조정하는 도구로 진화해왔다.
1.2 의료법의 진화와 정책 패러다임의 전환
현재 일본의 의료 체계는 전국민 보험이라는 포괄적인 건강 보험 시스템을 통해 모
든 국민의 의료 접근성을 보장하고 있다. 이와 동시에 의료법에 근거한 의료계획이 작
동함으로써 지역별 의료 수요와 공급의 균형을 맞추려는 계획주의적 요소가 강력하게
기능하고 있다.
이는 시장 기제만으로는 해결할 수 없는 의료의 특수성을 인식한 정책적 결정이다.
의료 서비스는 생명과 건강이 달려 있는 필수 공공 재화이기 때문에, 순전히 수익성에
기초한 시장 메커니즘에만 맡길 수 없다는 판단이다. 따라서 일본은 국가가 의료 자원
을 계획적으로 배분하고 의료 체계를 조정하는 계획주의 모형을 채택했다.
특히 의사 인력의 지역 편재 문제는 현대 일본 의료 정책에서 가장 중요한 과제로
부상했다. 이를 해결하기 위해서는 의료법의 기본 틀에 대한 이해가 필수적이며, 이 법
의 역사적 변천을 추적함으로써 어떻게 일본이 현재의 의료 체계에 도달했는지를 파악
할 수 있다.
2. 의료법의 역사적 변천과 정책적 의미
2.1 1948년 의료법 제정: 양적 공급 확대의 시대
2.1.1 전후 의료 위기와 법제화의 필요성
1948년 의료법 제정의 역사적 배경을 이해하기 위해서는 당시의 일본이 직면한 의료
위기를 먼저 파악해야 한다. 제2차 세계대전으로 인해 일본의 의료 시설은 심각하게
훼손되었고, 의료 인력도 전쟁에 동원되거나 전사함으로써 극도로 부족한 상황이었다.
이러한 상황 속에서 일본 정부와 의료 정책 담당자들이 취한 첫 번째 조치가 의료법
의 제정이었다. 이 법은 기본적으로 의료 시설에 대한 시설 규제법의 성격이 강했다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
병원과 진료소의 정의를 명확히 하고, 각 시설이 갖춰야 할 최소한의 인력 기준(예를
들어 의사 수, 간호사 수)과 시설 기준을 정함으로써, 일정 수준 이상의 의료 서비스
제공을 보장하려는 의도였다.
2.1.2 초기 의료법의 기본 원칙
1948년의 의료법이 규정한 기본 원칙은 오늘날 보면 매우 단순하고 기본적이지만,
당시의 상황에서는 혁신적이었다. 무엇보다 국가가 의료 시설의 개설과 운영에 대해
일정한 통제권을 행사할 수 있는 법적 기반을 마련했다는 점이 중요하다.
이 시기 의료 정책의 기본 방향은 “의료 시설을 최대한 빨리 확충하고, 의료 인력을
최대한 많이 배치하자”는 것이었다. 이는 양적 공급 확대에 일차적인 초점을 맞춘 정
책이었다. 의료가 극도로 부족한 상황에서는 질적 수준의 심화된 검토보다 양적 확충
이 더욱 시급했기 때문이다.
2.2 1985년 의료법 개정: 계획주의의 도입과 병상 규제
2.2.1 정책 환경의 변화
1970년대 후반부터 1980년대 초반까지 일본을 비롯한 선진국들은 의료비 급증이라
는 새로운 과제에 직면했다. 1973년과 1979년의 오일쇼크로 인한 경제 위기 속에서도
의료비 지출은 계속 증가했고, 이는 국가 재정과 국민 부담에 심각한 부담을 주기 시
작했다.
일본 정부의 분석에 따르면, 이러한 의료비 급증의 주된 원인은 병상 수의 과잉 공
급이었다. 특히 서일본 지역에서 1970년대 중반부터 ‘병원 신설 붐’이 일어났고, 이로
인해 의료 수요를 훨씬 초과하는 병상이 설치되었다. 병상이 과잉 공급되면 자연스럽
게 의료 이용도 증가하게 되고, 이는 전체 의료비 상승으로 이어지는 악순환 구조가
형성되었다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
2.2.2 1985년 개정의 핵심: 지역의료계획과 병상 규제
이러한 문제를 해결하기 위해 일본 정부는 1985년 의료법을 대대적으로 개정했다.
이 개정의 가장 획기적인 내용은 지역의료계획이라는 제도의 도입이었다.
지역의료계획의 기본 원리는 다음과 같다. 각 도도부현(광역자치단체)은 의료법이 규
정한 절차에 따라 해당 지역의 적정 병상 수를 산출해야 한다. 이는 인구, 나이 구조,
질병 발생 패턴, 의료 이용 행태 등 다양한 요소를 고려하여 과학적으로 계산된다. 그
리고 이렇게 산출된 적정 병상 수가 바로 “기준 병상 수”가 된다.
이제 중요한 규제가 작동한다. 만약 어떤 지역의 실제 병상 수가 이미 기준 병상 수
를 초과했다면, 새로운 병원의 개설이나 기존 병원의 병상 증설은 원칙적으로 허가되
지 않는다. 이를 ‘병상 규제’라고 부르며, 이는 일본의 의료 정책에서 가장 강력한 규
제 도구 중 하나가 되었다.
1985년 개정은 단순히 규제를 추가한 것이 아니라 국가의 의료 정책 철학을 근본적
으로 변화시킨 것이었다. 이전의 “최대한 많이 공급하자”는 패러다임에서 벗어나 “적정
한 수준을 정하고 그 범위 내에서 관리하자”는 계획주의적 패러다임으로의 전환이었다.
2.2.3 1985년 개정의 역사적 의미
1985년 의료법 개정은 전 세계적으로도 주목할 만한 사례가 되었다. 많은 선진국들
이 의료 과다 공급으로 인한 비효율성과 의료비 증가 문제에 직면했지만, 일본처럼 명
확한 법적 기반 위에서 병상 수를 직접 규제한 나라는 드물었기 때문이다.
이 개정을 통해 일본은 다음과 같은 중요한 원칙을 확립했다. 첫째, 의료 자원은 무
한하지 않으며 따라서 효율적 배분이 필수적이라는 원칙이다. 둘째, 이러한 효율적 배
분은 시장 메커니즘만으로는 달성될 수 없으며 정부의 계획적 개입이 필요하다는 원칙
이다. 셋째, 이러한 정부의 개입은 명확한 법적 근거와 과학적 데이터에 기반해야 한다
는 원칙이다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
2.3 2006년 의료법 개정: 의료 기능의 분화와 질적 강화
2.3.1 의료 환경의 변화와 새로운 과제
2000년대 초중반 일본의 의료 환경은 새로운 도전에 직면했다. 의료 기술이 고도화
되고 질병 양태가 변화하면서, 단순히 “얼마나 많은 병상을 준비할 것인가”라는 양적
문제보다 “각 병상에서 어떤 질의 의료를 제공할 것인가”라는 질적 문제가 중요해졌다.
특히 일본 사회는 급속한 고령화를 경험하고 있었다. 과거에는 급성 질환(감염병, 외
상 등)이 주요 의료 과제였다면, 고령화 사회에서는 만성 질환(당뇨병, 고혈압, 치매
등)의 관리가 점점 더 중요해지고 있었다. 이러한 질병 양태의 변화에 대응하려면, 의
료 체계도 급성기 의료에서 만성기･회복기 의료로의 패러다임 전환이 필요했다.
2.3.2 2006년 개정의 주요 내용: 5대 질병과 5대 사업
2006년 의료법 개정에서는 기존의 병상 수 규제뿐만 아니라 의료의 질을 보장하기
위한 기능적 접근 방식이 도입되었다. 가장 대표적인 것이 “5대 질병 5대 사업 체계”
의 도입이다.
5대 질병이란 암, 뇌졸중, 급성심근경색, 당뇨병, 정신질환을 의미한다. 이 다섯 가
지 질병은 질환의 특성상 급성기에서 회복기, 만성기에 이르기까지 의료 기관 간의 긴
밀한 연계가 필수적이고, 국민 건강에 미치는 영향이 가장 큰 질환들이다.
5대 사업이란 응급의료, 재해의료, 벽지(離島)의료, 주산기의료(산전･산후･신생아 의
료), 소아의료를 의미한다. 이 다섯 가지 사업은 모두 사회적으로 중요하지만 의료 기
관의 수익성만으로는 지속되기 어려운 분야들이다.
2006년 개정의 핵심은, 각 도도부현이 이 5대 질병과 5대 사업 중심으로 의료 기관
간의 역할 분담과 기능적 연계를 구체적으로 규정한 “의료계획”을 수립하도록 의무화
한 것이다. 이는 단순히 “이 지역에 몇 개의 병상이 필요하다”는 양적 계획에서 벗어
나 “이 지역의 암 환자를 어디서 어떻게 치료할 것인가, 응급 환자는 어떤 경로로 진
료를 받을 것인가” 같은 질적이고 구체적인 의료 제공 경로를 규정하는 계획으로 진화
한 것을 의미한다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
2.4 2014년 의료법 개정: 지역의료구상의 법제화
2.4.1 초고령사회의 도래와 의료 체계의 위기
2014년 의료법 개정을 이해하기 위해서는 일본이 직면한 인구 고령화 현상의 심각
성을 먼저 파악해야 한다. 일본은 현재 세계에서 가장 빠르게 고령화가 진행되는 국가
중 하나이다. 특히 2025년이라는 해가 일본 의료 정책에서 중요한 의미를 갖는데, 이
는 제2차 세계대전 직후의 출생 급증 시대인 “베이비붐 세대(団塊の世代)”가 모두 75
세 이상의 고령자로 진입하는 시점이기 때문이다.
2025년을 기준으로 일본 사회는 초고령 사회의 정점에 도달하게 된다. 이는 단순히
고령자의 수가 증가한다는 의미를 넘어, 의료 체계 전체의 근본적 재편이 불가피하다
는 의미이다. 왜냐하면 75세 이상 고령자들의 의료 수요가 폭증할 것이기 때문이다.
2.4.2 기존 체계의 한계와 새로운 모형의 필요성
1985년 개정과 2006년 개정을 통해 구축된 일본의 의료 체계는 기본적으로 급성기
병상 중심으로 설계되어 있었다. 과거에는 고령자도 질환이 발생하면 급성기 의료를
받고, 회복되거나 퇴원하는 것이 일반적이었다.
그러나 2025년 이후의 의료 수요는 이와 전혀 다르다. 폭증하는 고령자 인구는 만
성 질환을 여러 개 가지고 있을 가능성이 높고, 완전한 회복보다는 장기적인 건강 관
리와 요양(medical care)이 필요한 경우가 많다. 즉, 입원 후 퇴원하는 급성기 의료
모형에서 장기 요양 중심의 의료 모형으로의 전환이 필요하다는 뜻이다.
2014년 의료법 개정은 이러한 인식 위에서 이루어졌다. 정부와 정책 담당자들은 기
존의 급성기 병상 중심의 체계로는 2025년 이후의 폭발적인 의료 수요를 감당할 수
없다고 판단했다.
2.4.3 지역의료구상의 법제화와 그 의미
2014년 개정에서 가장 중요한 변화는 “지역의료구상(Community Medical Care
Vision)”을 의료법의 명시적 규정으로 포함시킨 것이다. 지역의료구상은 각 지역의 의
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
료 기관이 보유한 병상을 기능별로 다시 편성하는 계획을 의미한다.
구체적으로는, 2025년 시점에서 요구될 것으로 예상되는 의료 수요를 지역별로 추
계하고, 이 수요에 맞춰 각 병상의 기능을 재편하는 것이다. 예를 들어, 기존에 급성기
병상으로 운영되던 시설을 회복기 또는 만성기 병상으로 기능 전환하거나, 일부 의료
기관은 통폐합하는 등의 구조 조정이 이루어진다.
지역의료구상의 가장 중요한 특징은 단순히 “수(數)”를 조정하는 것이 아니라 “기능
(機能)”을 재편한다는 점이다. 이는 의료 체계에 대한 정부의 개입 수준이 한 단계 더
심화되었음을 의미한다. 이제 정부는 단순히 병상 수만 규제하는 것이 아니라, 각 의료
기관이 어떤 역할을 해야 하는지를 직접 규정하고 있는 것이다.
3. 지리적 기반: 의료권의 다층적 구조
3.1 의료권 개념의 필요성
일본의 의료계획은 전국을 획일적으로 관리하는 중앙집중식 모형이 아니다. 오히려
명확하게 구분된 지리적 단위인 “의료권”을 기반으로 하는 분권적 모형을 채택하고 있
다. 의료권의 개념이 필요한 이유는 의료 수요와 의료 공급이 순전히 국가 전체 차원
의 통계로만 파악될 수 없다는 인식에서 비롯된다.
어떤 지역의 의료 수요는 그 지역의 인구 규모, 연령 구조, 질병 패턴, 생활 양식
등 다양한 요소의 영향을 받는다. 또한 의료 공급도 각 지역의 의료 기관의 분포, 의
료 인력의 배치, 교통 인프라 등에 따라 달라진다. 따라서 효과적인 의료 정책을 수립
하려면 이러한 지역 특성을 반영한 지리적 단위의 설정이 필수적이다.
의료법은 이러한 필요성을 인식하고 명확한 세 단계의 의료권을 정의하고 있다. 각
의료권은 서로 다른 기능을 담당하면서도 상호 보완적으로 작동한다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
3.2 1차 의료권: 프라이머리 케어의 영역
3.2.1 정의와 기능
1차 의료권의 지리적 단위는 시정촌(市町村)이다. 일본의 지방 행정 체계에서 시정촌
은 기초자치단체에 해당하며, 일반적으로 인구 5만 명에서 100만 명 규모의 행정 단
위이다. 시정촌은 주민들이 가장 직접 관계를 맺는 행정 단위이며, 대부분의 생활 인프
라가 시정촌 단위로 구성되어 있다.
1차 의료권에서 제공되는 의료는 외래진료, 일상적 질환의 치료, 건강 상담, 방문진
료 등 주민들이 일상적으로 접하는 “프라이머리 케어(Primary Care)”이다. 프라이머리
케어는 의료 체계의 가장 기층 부분으로, 주민의 건강을 지키기 위한 첫 번째 방어선
이다.
1차 의료권에서의 의료 제공은 주로 개업의가 운영하는 진료소(診療所)에 의해 담당
된다. 이들은 소규모 병원이나 의원(醫院)의 형태로 운영되며, 종종 해당 지역에 깊은
뿌리를 내리고 장기간 주민들을 진료한다.
3.2.2 1차 의료권의 역할과 의료 체계 내 위치
1차 의료권의 가장 중요한 역할은 “지역 주민의 건강 지킴이” 역할을 하는 것이다.
감기, 고혈압 관리, 소화기 질환 등 일상적인 건강 문제는 모두 1차 의료권에서 처리
되어야 한다. 1차 의료가 제대로 작동하면 불필요한 입원이나 고차 의료로의 상향 의
뢰가 줄어든다.
동시에 1차 의료는 전문 의료로의 관문 역할도 한다. 1차 의료권의 의료 기관에서
지역 내로 해결할 수 없는 더 복잡한 질환이 발견되면, 이를 2차 의료권의 병원으로
의뢰하게 된다. 이러한 기능적 연계가 잘 작동할 때, 의료 체계 전체의 효율성이 극대
화된다.
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### PDF p.39

제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
3.3 2차 의료권: 의료 정책의 중심 무대
3.3.1 지리적 범위와 행정적 중요성
2차 의료권은 여러 시정촌을 묶은 광역 생활권으로 구성된다. 2024년 현재 전국에
는 344개의 2차 의료권이 설정되어 있다. 각 2차 의료권의 규모는 상당히 다양하다.
도시 지역의 2차 의료권은 인구 100만 명 이상일 수 있는 반면, 지방의 2차 의료권은
인구 10만 명 미만일 수도 있다.
2차 의료권이 설정될 때는 단순히 지리적 근접성만 고려하지 않는다. 교통 인프라,
경제 활동의 범위, 역사적 연계, 생활권의 실태 등을 종합적으로 고려하여 결정된다.
왜냐하면 2차 의료권은 단순한 행정 구역이 아니라 실제로 의료를 필요로 하는 주민들
의 “생활권”을 반영해야 하기 때문이다.
3.3.2 2차 의료권의 기능과 의료 정책상 중요성
2차 의료권은 의료 정책 체계에서 가장 중요한 지리적 단위이다. 입원 치료, 응급의
료 등 일반적인 병원급 의료가 2차 의료권 내에서 완결되도록 하는 것이 이 단위의 기
본 원칙이다.
더욱 중요한 것은 지역의료구상과 의사확보계획이 모두 2차 의료권을 기본 단위로
하여 수립되고 평가된다는 점이다. 즉, 2차 의료권별로 향후 필요한 병상 수를 예측하
고, 각 기능별 병상의 필요 규모를 계산하며, 필요한 의료 인력 수를 추정하는 것이다.
이러한 정책 계획과 평가가 모두 2차 의료권 단위로 이루어지기 때문에, 2차 의료권은
실질적으로 일본의 의료 정책을 집행하는 가장 중요한 지리적 단위라고 할 수 있다.
3.4 3차 의료권: 고도의료의 거점
3.4.1 정의와 기능
3차 의료권은 도도부현(都道府県) 전체를 하나의 단위로 한다. 일본은 47개의 도도
부현으로 구성되어 있으므로, 전국에는 정확히 47개의 3차 의료권이 존재한다. 각 도
도부현은 1개의 3차 의료권을 담당한다.
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### PDF p.40

일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
3차 의료권에서 제공되는 의료는 “고도의료(高度医療)”이다. 이는 장기 장기 이식,
고난도 암 수술, 중증 외상 등 2차 의료권에서 대응하기 어려운 특수하고 선진적인 의
료를 의미한다. 이러한 의료는 매우 높은 수준의 의료 기술, 고가의 의료 장비, 최고
수준의 의료 인력을 필요로 한다. 따라서 각 지역에 여러 개 설치될 수 없으며, 자연
스럽게 도도부현 전체를 하나의 의료권으로 설정하게 되는 것이다.
3.4.2 3차 의료 기관의 예시
3차 의료권의 중심 기관은 주로 대학병원 본원이나 국립대학 첨단의료센터, 국립암
센터 등 국가가 지정한 특수 의료 기관들이다. 이들 기관은 어떤 질환에 대해 최고 수
준의 의료를 제공할 수 있는 능력을 갖춘 기관으로 지정되며, 전국의 다른 지역에서
환자들이 장거리를 이동해서라도 이용할 가치가 있는 의료 기관들이다.
4. 의료계획: 의료 정책의 실행 도구
4.1 의료계획의 법적 근거와 의무화
4.1.1 법적 근거
일본 의료법 제30조의4에 따르면, 각 도도부현의 도지사(都知事, 광역자치단체의 장)
는 6년마다 “의료계획”을 수립할 의무가 있다. 이는 단순한 권고나 지침이 아니라 법
적 의무이다. 따라서 모든 도도부현은 6년마다 법정 절차를 거쳐 의료계획을 수립하
고, 후생노동성(중앙정부의 보건복지 담당 부처)에 보고해야 한다.
2024년부터 2029년까지는 제8차 의료계획 기간에 해당한다. 이는 제1차가 1985년
부터 1990년까지였으므로, 일본이 벌써 약 40년 동안 6년 주기의 의료계획 수립을 실
행해오고 있다는 의미이다.
4.1.2 의료계획의 성격
의료계획은 단순한 의료 통계나 현황 보고서가 아니다. 각 도도부현이 향후 6년간
어떻게 의료 체계를 구성하고 운영할 것인지를 규정하는 “구속력 있는 행정 계획”이다.
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### PDF p.41

제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
의료 기관이나 개인 의료 제공자에 대해 직접적인 명령은 아니지만, 정부 자금 배분,
의료 기관 인증, 교육 프로그램 설계 등 다양한 정책 수단을 통해 의료계획의 방향으
로 의료 기관들과 의료 인력이 유도된다.
4.2 의료계획의 목표
의료계획이 추구하는 목표는 크게 세 가지이다.
첫째, 의료자원의 효율적 배분이다. 제한된 의료 자원(병상, 의료 인력, 의료 기술)을
지역의 실제 의료 수요에 맞게 최적으로 배분해야 한다는 목표이다. 이는 의료 자원의
낭비를 방지하면서 동시에 어떤 지역도 필수적인 의료에 접근할 수 없는 상황을 만들
지 않겠다는 의도를 반영한다.
둘째, 의료기능의 분화 및 연계이다. 각 의료 기관이 자신의 규모, 능력, 지역적 위
치에 맞는 기능을 담당하고, 이들 기관 간에 효과적인 연계가 이루어지도록 하는 것이
다. 예를 들어, 1차 의료권의 진료소는 일상적 질환 치료에 집중하고 필요시 2차 의료
권의 병원으로 의뢰하도록 하며, 2차 의료원의 병원들도 자신들이 담당할 수 있는 질
환별로 역할을 구분하는 것이다.
셋째, 의료의 질과 안전 확보이다. 의료 계획의 궁극적 목표는 모든 주민이 필요한
시점에 일정 수준 이상의 의료를 안전하게 받을 수 있도록 하는 것이다.
4.3 제8차 의료계획의 특징과 현안
4.3.1 6대 사업으로의 확대
제8차 의료계획(2024~2029년)은 이전의 5대 사업에서 6대 사업으로 확대되었다.
새로이 추가된 여섯 번째 사업은 “신종 감염병 대책”이다. 이는 COVID-19 팬데믹의
경험에서 비롯된 변화이다.
COVID-19 팬데믹을 경험하면서 일본의 정책 담당자들은 감염병이 발생했을 때 기
존의 의료 체계를 얼마나 신속하게 전환할 수 있는지, 그리고 감염병 관련 의료 자원
을 어떻게 미리 준비해야 하는지가 매우 중요함을 깨달았다. 따라서 제8차 계획부터는
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
신종 감염병에 대한 대응을 별도의 사업으로 명시함으로써, 이에 대한 정책적 주의와
자원 배분을 강화하려고 노력하고 있다.
4.3.2 의사 업무 방식 개혁과의 연계
제8차 의료계획의 또 다른 중요한 특징은 의사 업무 방식 개혁(働き方改革)과의 연
계이다. 2024년 4월부터 일본은 의사에 대해서도 시간외근무 상한 규제를 적용하기
시작했다.
이는 매우 획기적인 결정이다. 지난 수십 년 동안 일본의 의사들은 심각한 과로 상
태에서 일해왔다. 주당 100시간 이상의 노동 시간, 연속된 야간 당직, 충분하지 않은
휴일은 일본 의료 현장의 상식처럼 여겨져왔다. 하지만 이제 정부가 이러한 과로 상태
를 제한하겠다는 정책을 펼친 것이다.
그런데 이는 매우 복잡한 정책 문제를 야기한다. 의사 개인의 근무 시간을 줄이면서
도 지역 의료를 유지해야 한다는 모순된 요구를 동시에 충족시켜야 하기 때문이다. 제
8차 의료계획은 이러한 도전에 대응하기 위해 의료 기관의 기능 재편, 의료 인력의 효
율적 배치, 의료 기술의 활용 등 다양한 정책 수단을 종합적으로 제시하고 있다.
4.3.3 의사확보계획과의 통합
제7차 의료계획(2018~2023년)부터 도입된 의사확보계획이 제8차 계획에서 더욱 구
체화되고 강화되었다. 의사확보계획은 이제 단순한 의료계획의 부속 계획이 아니라, 의
료계획의 핵심 전략으로 완전히 통합되었다.
이는 의료 정책 패러다임의 또 다른 진화를 나타낸다. 과거 의료계획은 주로 병상
(하드웨어)의 공급에 초점을 맞추었다면, 이제는 의사(소프트웨어)의 배치를 의료 체계
구축만큼 중요하게 취급한다는 의미이다. 아무리 좋은 의료 시설이 있어도 그것을 운
영할 의료 인력이 없으면 소용이 없다는 당연한 진리가 정책에 반영된 것이다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
5. 의료 정책의 두 가지 핵심 전략
5.1 지역의료구상: 병상의 기능별 재편
5.1.1 기본 개념
지역의료구상은 각 2차 의료권별로 2025년의 의료 수요를 추계하고, 이에 맞춰 병상
기능을 재편하는 중장기 계획이다. 여기서 중요한 것은 “병상 기능의 4가지 분류”이다.
일본의 의료법은 모든 병원의 병상을 4가지 기능으로 분류하도록 규정하고 있다. 첫
째는 고도 급성기(高度急性期)로, ICU(집중치료실), 구명구급센터 등 생명이 위험한 중
증 환자를 대상으로 한다. 둘째는 급성기(急性期)로, 일반적인 수술, 검사 등 입원 치료
중심의 의료를 담당한다. 셋째는 회복기(回復期)로, 급성기 치료 이후 재활 및 퇴원 지
원을 주로 한다. 넷째는 만성기(慢性期)로, 장기 요양 및 투병, 특히 의료 필요도가 높
은 환자들을 돌본다.
5.1.2 병상 기능 분류의 의미
이러한 4가지 기능 분류는 단순한 행정상 구분이 아니다. 각 단계마다 필요한 의료
인력, 의료 장비, 치료 비용이 완전히 다르기 때문이다. 고도 급성기는 가장 비용이 많
이 들고 최고 수준의 의료 인력을 필요로 한다. 반면 만성기는 상대적으로 낮은 수준
의 의료 기술로 운영될 수 있다.
2025년 베이비붐 세대가 모두 75세 이상이 되면, 만성 질환을 가진 고령자의 수가
폭증할 것이다. 이들 대부분이 고도 급성기 의료가 필요한 것이 아니라 회복기와 만성
기 의료가 필요하게 될 것이다. 따라서 지역의료구상의 핵심은 기존의 급성기 병상을
회복기와 만성기 병상으로 재편함으로써, 고령사회의 의료 수요에 대응하는 것이다.
5.1.3 조정회의와 자율적 합의
중요한 점은 정부가 일방적으로 병상 기능을 재편하지 않는다는 것이다. 각 2차 의
료권별로 “지역의료구상 조정회의”라는 협의체가 설치되며, 여기에 병원 관계자, 지방
자치단체, 보험자(건강보험 운영 주체) 등 다양한 이해관계자가 참여한다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
조정회의에서는 2025년의 추정 의료 수요와 현재의 병상 공급을 비교하여, 어느 병
원이 어느 기능으로 전환할 것인지를 논의한다. 이 과정은 자율적 합의를 기본으로 한
다. 정부가 강제로 재편하는 것이 아니라, 이해관계자들의 합의 속에서 필요한 조정이
이루어지도록 하는 것이다.
물론 정부가 완전히 손을 놓고 있는 것은 아니다. 기능 전환을 결정한 의료 기관에
대해 정부가 구조 개선 비용을 지원하거나, 의료 인력 교육 프로그램을 제공하는 등의
방식으로 지원한다. 이를 통해 시장 메커니즘만으로는 일어나기 어려운 병상 기능 재
편을 정책적으로 유도하는 것이다.
5.2 의사확보계획: 의료 인력의 지역별 배치
5.2.1 법적 근거와 도입 배경
2018년 의료법 개정으로 도도부현은 의료계획의 일부로서 의사 확보에 관한 사항을
정하도록 명시되었다. 이는 의료 정책에서 의사 인력 문제가 얼마나 중요해졌는지를
보여준다.
의사확보계획이 도입되기 이전에는 각 도도부현이 의료 정책을 수립할 때 의사 인력
배치에 대해 체계적으로 계획할 수단이 없었다. 의료 기관이 자유롭게 의사를 채용하고,
개별 의사가 자유롭게 직장을 선택하면, 자연스럽게 경제적으로 유리한 지역의 대도시
에 의사가 집중되는 현상이 발생했다. 이를 통제할 정책적 수단이 없었다는 뜻이다.
5.2.2 의사편재지표: 객관적 데이터의 확보
의사확보계획의 핵심은 “의사편재지표”라는 객관적 데이터1)에 있다. 이는 후생노동
성 산하 의사수급분과회를 통해 장기간 논의되었다. 간단히 말해, 의사편재지표는 각
지역의 의료 수요(인구, 연령 구조, 질병 양태)에 비해 실제 의사 공급이 얼마나 부족
한지 또는 과잉인지를 객관적으로 나타낸다.
1) https://www.mhlw.go.jp/stf/shingi/other-isei_318654.html, 제35회 보고서(2020.08.31)의
사수급 추계의 결과 및 영화 4년도 이후의 의사 양성수의 검토)에 의사편재지표의 구체적인 산
출공식 및 이를 활용한 확보계획이 상세히 기술되어 있음
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
후생노동성(厚生労働省)은 2차 의료권별로 이 지표를 산출하고, 이를 기준으로 전국
을 의사 소수 구역(医師少数区域)과 의사 다수 구역(医師多数区域)으로 구분한다.
5.2.3 의사확보계획의 구체적 내용
각 도도부현의 의사확보계획은 다음과 같은 내용을 포함한다. 첫째, 의사 소수 구역
의 현황 파악이다. 각 도도부현 내에서 의사편재지표가 낮은 지역을 파악하고, 이들 지
역의 의료 현황을 상세히 분석한다.
둘째, 목표 설정이다. 일반적으로 의사 소수 구역의 의사편재지표를 의사 다수 구역
수준으로 끌어올리는 것이 목표로 설정된다. 이는 지역 간 의료 격차를 해소하겠다는
의도를 반영한다.
셋째, 구체적 시책의 수립이다. 이러한 목표를 달성하기 위해 구체적으로 어떤 조치
를 취할 것인지를 규정한다. 예를 들어, 지역 정원 의사들의 배치, 의사 다수 구역의
병원들이 의료 부족 지역으로 의사를 파견하는 프로그램 강화, 지방 지역의 의료 근무
환경 개선 등이 포함될 수 있다.
6. 일본 지역의료체계의 종합 분석
6.1 다층적이고 상호 연동하는 체계의 특성
6.1.1 법적 구조의 정합성
일본의 의료법과 지역의료체계를 전체적으로 이해할 때 가장 중요한 특징은 그들이
‘다층적이면서도 상호 연동하는’ 구조라는 점이다.
의료법이라는 최상위 법률이 도도부현에 의료계획 수립 의무를 부여한다. 이는 중앙
정부의 법적 권한이 지방정부로 위임되는 방식으로 이루어진다. 그 과정에서 도도부현
은 자신의 지역 실정에 맞는 계획을 수립할 자율성을 가진다. 이는 단순한 하의상달식
(top-down) 지휘 체계가 아니라, 중앙과 지방이 법적으로 명시된 틀 속에서 협력하는
방식이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
6.1.2 지리적 단위의 명확성
의료권이라는 세 단계의 지리적 단위 설정은 이 체계의 핵심이다. 1차 의료권에서
주민의 일상적 건강관리가 이루어지고, 2차 의료권에서 일반적인 입원 의료가 완결되
며, 3차 의료권에서 고도의 특수 의료가 제공되는 이러한 분화는 매우 정합적이다.
더 중요한 것은 의료계획의 모든 구체적인 계획과 평가가 2차 의료권이라는 중간
규모의 단위에서 이루어진다는 점이다. 이는 중앙정부와 지방정부의 중간에 위치하면
서, 실제 주민들의 생활권과도 맞아떨어지는 최적의 행정 단위를 설정했다는 의미이다.
6.1.3 지역의료구상과 의사확보계획의 통합
지역의료구상과 의사확보계획은 의료 정책이라는 같은 목표를 향해 움직이는 두 개
의 축이다. 지역의료구상이 “어떤 기능의 병상이 어디에 몇 개 필요한가”라는 질문에
답한다면, 의사확보계획은 “그 기능들을 운영하기 위해 어떤 의료 인력이 어디에 몇
명 필요한가”라는 질문에 답한다.
이 두 계획이 완전히 따로 작동한다면 의료 체계가 왜곡될 수 있다. 예를 들어, 회
복기 병상은 충분하게 계획했는데 회복기 병상을 운영할 의료 인력이 없다면, 그 계획
은 실행 불가능하게 된다. 따라서 두 계획은 상호 조율되어야 하며, 이러한 통합이 제
8차 의료계획의 특징이다.
6.2 일본 의료 정책의 정합성과 효율성
6.2.1 “간접적 통제”와 “시스템적 유도”의 복합
일본의 의료 정책을 한 문장으로 요약한다면, “의사 개인의 자유를 최대한 존중하면
서도 의료계획이라는 정교한 행정 시스템과 데이터를 통해 의사 인력이 필요한 지역과
진료과로 유입되도록 유도하는” 체계라고 할 수 있다.
이는 의료 정책에서 자유주의적 원칙과 계획주의적 원칙의 균형을 이룬 독특한 모형
이다. 의사 개인의 직업 선택의 자유나 거주 이전의 자유를 법적으로 제한하지 않는다.
오직 자발적인 선택에만 맡기지 않는다는 뜻이다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
대신 정부는 의료 기관이 의료 부족 지역에 의료 인력을 배치하도록 하는 정책적 인
센티브를 제공한다. 예를 들어, 지역 정원으로 입학한 의사에 대해 등록금을 감면해주
거나, 지방 지역에서의 근무를 장려하는 교육 프로그램을 제공하거나, 정부 자금 지원
을 하는 등의 방식이다.
6.2.2 데이터 기반 정책의 중요성
일본의 의료 정책이 작동하는 데 있어 가장 중요한 것은 의사편재지표 같은 객관적
데이터이다. 이런 데이터 없이는 정부가 어느 지역에 의료 자원을 배분할지를 결정할
수 없다. 주관적 판단이나 정치적 이해관계로 의료 정책을 결정한다면, 불공정한 자원
배분과 의료 체계의 혼란이 야기된다.
따라서 일본 정부는 의료 통계 수집과 분석에 상당한 자원을 투입한다. 6년마다 환
자조사를 실시하고, 의료인 통계를 수집하며, 의료 수요 예측 모델을 정교하게 개발한
다. 이러한 데이터에 기반해서만 정책 결정이 이루어진다.
6.2.3 장기적 계획성의 중요성
일본의 의료계획은 6년 주기로 반복되는 체계이다. 이는 단기적 정치 사이클에 좌우
되지 않으면서도 충분히 자주 정책을 재검토하고 조정할 수 있는 시간 간격을 제공한
다. 또한 의사 양성은 대학 진학부터 전문의 자격 취득까지 최소 10년 이상이 소요되
기 때문에, 6년 주기의 계획이라도 10~15년의 장기적 관점에서 의료 정책을 수립해야
한다.
일본 의료 정책 체계의 시사점
일본의 의료법과 지역의료체계는 약 70년의 역사 속에서 점진적으로 진화해온 정교한 체계이다. 초기의
시설 규제에서 출발하여, 병상 규제를 거쳐, 의료 기능의 분화를 도입하고, 마지막으로 의료 인력 정책까
지 포함하는 종합적인 체계로 발전해왔다.
이 체계의 가장 중요한 특징은 ‘정합성’이다. 의료법이라는 법적 기반, 의료계획이라는 행정 계획, 의료권
이라는 지리적 단위, 지역의료구상과 의사확보계획이라는 구체적 정책이 모두 일관성 있게 연결되어 있다.
동시에 이 체계는 ‘flexibility’를 갖추고 있다. 중앙정부가 모든 것을 직접 통제하지 않으면서도, 도도부현
의 자율성을 인정하면서도, 개별 의료 기관의 자유도 존중하면서도, 전체 시스템적 방향성을 유지하는
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
방식으로 작동한다.
마지막으로 이 체계는 ‘데이터 기반’이다. 주관적 판단이나 정치적 이해관계가 아니라, 객관적 데이터에
기반해서 정책이 결정되고 실행된다. 이러한 일본의 경험은 의료 정책을 수립하고자 하는 다른 나라들에
게 중요한 교훈을 제공한다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
제2절 법･제도적 구조
일본의 의사 인력 정책 법･제도적 구조에 관한 종합 분석
복합적 법령 네트워크의 필요성
일본의 의사 인력 정책을 이해하기 위해서는 단 하나의 법률이나 행정 조직만으로는 불충분하다. 오히려
여러 핵심 법령이 톱니바퀴처럼 맞물려 작동하는 복합적인 네트워크 형태를 띠고 있으며, 동시에 중앙정
부의 여러 부처가 각자의 권한 범위 내에서 견제와 협력을 이루면서 정책을 형성하는 다원적 거버넌스
구조를 갖추고 있다. 이러한 복합성은 의료라는 매우 복잡한 사회 문제를 다층적으로 규율하기 위한 제도
적 선택의 결과이다.
본 보고서는 일본의 의사 인력 정책을 규율하는 법･제도적 구조를 체계적으로 분석함으로써, 의료법, 의
사법, 의료보험법, 지방자치법 등 여러 법령이 어떻게 상호작용하는지를 명확히 하고, 이를 집행하는 후
생노동성을 비롯한 중앙 부처들이 어떤 권한 분산 구조 속에서 작동하는지를 규명한다.
제1부: 의료 인력 정책을 규율하는 핵심 법령
1. 법령 네트워크의 구조와 특성
일본의 의사 인력 정책은 단순한 계층적 지배 구조가 아니라, 각 법령이 서로 다른
측면을 규율하면서 상호 보완적으로 작동하는 “법령 네트워크”의 형태를 띠고 있다. 이
네트워크의 최상위에는 의료제공체계의 계획과 틀을 정하는 의료법이 위치한다. 그리
고 의사의 자격과 의무를 규정하는 의사법, 의료의 재원과 경제적 유인 기제를 정하는
의료보험 관련법(건강보험법, 국민건강보험법 등), 그리고 실행 주체의 역할을 정하는
지방자치법이 각각의 역할을 수행하면서 상호 연동된다.
이러한 다층적 법령 구조는 우연의 결과가 아니라 설계된 결과이다. 일본의 정책 담
당자들은 의료 정책이라는 복잡한 영역에서 특정 법률이나 특정 기구가 독주하는 것을
방지하고, 여러 이해관계자의 의견을 종합하여 균형잡힌 정책을 형성하도록 제도를 설
계했다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
2. 의료법: 의료제공체계의 근간
2.1 의료법의 역사적 진화와 정책 패러다임의 변화
의료법은 1948년 제2차 세계대전 직후 의료 시설의 황폐화와 의료 인력의 극심한
부족이라는 상황 속에서 처음 제정되었다. 초기 의료법은 기본적으로 시설 규제법의
성격이 강했다. 병원과 진료소의 정의를 명확히 하고, 각 시설이 갖춰야 할 의료 인력
의 최소 기준(의사 수, 간호사 수)과 시설 기준(의료 장비 등)을 규정함으로써 의료 서
비스의 최소한의 질을 보장하려는 것이 초기의 목적이었다.
1985년의 첫 번째 의료법 개정은 의료 정책의 역사에서 획기적인 전환점이었다. 이
개정으로 의료비 급증의 주요 원인으로 지목된 병상의 과잉 공급에 대응하기 위해 지
역의료계획 제도가 처음으로 도입되었다. 각 도도부현이 지역 내 적정 병상 수를 과학
적으로 산출하고 관리하게 되었으며, 이는 국가가 처음으로 의료 자원 배분에 본격적
으로 개입하는 계획주의로의 중대한 전환을 의미했다.
2006년의 제5차 의료법 개정은 의료 정책의 초점을 ‘양’에서 ‘질’로 이동시켰다. 이
개정으로 의료법에 5대 질병(암, 뇌졸중, 급성심근경색, 당뇨병, 정신질환)과 5대 사업
(응급의료, 재해의료, 벽지의료, 주산기의료, 소아의료)이 명시되었고, 각 도도부현은
이들 질병과 사업을 중심으로 의료 기관 간의 역할 분담과 기능적 연계를 구체화한 의
료계획을 수립하도록 의무화되었다.
2018년의 제7차 의료법 개정은 의사 인력 정책을 의료법의 명시적 규정으로 편입시킨
가장 중요한 변화였다. 이 개정으로 의료계획에 “의사확보계획”이라는 별도의 계획이
포함되어야 한다는 규정이 추가되었고, 의사 소수 구역과 의사 다수 구역이라는 개념
이 법적으로 도입되었으며, 의사 인력 배치가 의료계획의 공식적인 목표로 설정되었다.
2.2 의료법의 핵심 조항: 의사 인력 정책과의 연계
의료법은 의사 인력을 직접적으로 통제하거나 강제적으로 배치하는 조항을 두지 않
는다. 대신 각 도도부현이 정교한 계획을 수립하고 이를 통해 의사 인력이 국가가 원
하는 방향으로 흐르도록 간접적으로 유도하는 방식을 취한다. 이러한 간접적 유도 방
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### PDF p.51

제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
식은 의료 정책의 정당성과 실효성 사이의 균형을 맞추기 위한 정책적 선택이다.
2.2.1 제30조의4: 의료계획 수립 의무
의료법 제30조의4는 도도부현이 6년마다 지역 실정에 맞는 의료계획을 수립해야 한
다고 규정한다. 이는 단순한 권고가 아니라 법적 의무이며, 이를 이행하지 않는 도도부
현에 대해서는 후생노동대신이 권고나 권고적 조치를 취할 수 있다.
가장 중요한 것은 제30조의4 제2항 제8호가 “의료종사자의 확보에 관한 사항”을 의
료계획에 포함시켜야 한다고 명시했다는 점이다. 이를 통해 의사 확보는 더 이상 선택
적 정책이 아니라 모든 도도부현 지사의 법적 책무가 되었다. 어떤 도도부현도 “의료
인력 정책은 우리 지역의 우선순위가 아니다”라고 주장할 수 없게 된 것이다.
2.2.2 제30조의4 제2항 제10호: 의사확보계획의 법제화
2018년 개정으로 새로이 추가된 제30조의4 제2항 제10호는 의료계획의 일부로서
“의사 확보에 관한 시책”을 구체화한 의사확보계획을 정하도록 명시했다. 이는 의사 편
재 지표라는 객관적 데이터에 기반하여 의사 소수 구역과 의사 다수 구역을 설정하고,
의사 소수 구역의 의료 수요 충족을 목표로 하는 정책 패키지(지역 정원 의사의 배치,
의료 인력 파견 프로그램 강화 등)의 법적 근거가 되었다.
이 조항의 혁신성은 다음과 같다. 첫째, 의사 인력 정책이 단순히 후생노동성이 추
진하는 정책이 아니라 법적으로 정당화되는 의료계획의 핵심 요소가 되었다. 둘째, 이
제 각 도도부현은 의사편재지표라는 객관적 데이터에 기반해서만 의료 정책을 정당화
할 수 있게 되었다. 셋째, 의사 부족 문제는 지역의 “문제”가 아니라 도도부현 지사가
해결해야 할 “책무”가 되었다.
2.2.3 제30조의14: 지역의료구상과 의사 인력의 연계
의료법 제30조의14에 명시된 지역의료구상은 2025년 초고령사회의 의료 수요(특히
입원 수요)에 대응하기 위해 각 2차 의료권별로 병상을 고도급성기, 급성기, 회복기,
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### PDF p.52

일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
만성기의 4가지 기능으로 재편하는 계획을 의미한다.
이 조항이 의사 인력 정책과 직결되는 이유는 병상의 기능 전환이 진료과별 의사 수
요에 직접적인 영향을 미치기 때문이다. 예를 들어, 급성기 병상이 회복기 병상으로 전
환되면 해당 지역의 수술 및 응급의료를 담당하는 외과 의사의 수요는 감소하고, 재활
의학과 의사나 내과 의사의 수요는 증가하게 된다. 따라서 의사확보계획은 반드시 이
지역의료구상과 정합성을 맞춰 수립되어야 한다.
이러한 연계는 시스템적으로 매우 중요하다. 병상 재편 계획 없이 의사 인력을 단순
히 배치하려고 하면, 배치된 의사를 활용할 의료 체계가 없게 된다. 반대로 의사 인력
없이 병상 기능 전환만 하려고 하면, 필요한 의료를 제공할 수 없게 된다. 따라서 지
역의료구상과 의사확보계획은 상호 보완적으로 수립되고 실행되어야 한다.
2.2.4 제7조의2: 특정기능병원의 의료 공헌 책무
의료법 제7조의2는 대학병원 본원 등 고도의료를 제공하는 특정기능병원과 지역의
거점 병원인 지역의료지원병원의 관리자에게 의사 파견 등을 통해 지역 의료에 공헌할
책무를 부여한다. 이는 의료 자원이 많은 지역의 대형 의료 기관이 의료 자원이 부족
한 지역에 인력을 지원해야 한다는 법적 의무를 명시한 것이다.
이 조항의 중요성은 의료 인력 편재 해소를 단순한 도덕적 책임에서 법적 의무로 전
환시켰다는 점에 있다. 더 이상 의료 자원이 많은 지역의 대형 병원이 “지방 지역의
의료는 우리의 책임이 아니다”라고 주장할 수 없게 된 것이다.
3. 의사법: 의료 인력의 자격과 의무
3.1 의사 면허와 임상연수 제도
의사법 제2조는 의사 면허의 발급권을 후생노동대신에게 부여한다. 이는 단순한 행
정적 권한이 아니라, 국가가 의료 인력의 기본 자격을 관리한다는 의미를 갖는다. 또한
제7조는 의사 면허를 취소하거나 정지할 수 있는 권한을 규정함으로써, 의료 윤리를
위반한 의사에 대한 국가적 제재 수단을 마련했다.
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### PDF p.53

제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
가장 의료 인력 정책과 직결되는 조항은 의사법 제16조의2이다. 이 조항은 2004년
신 임상연수제도의 도입을 법적으로 뒷받침한 것으로, 의사 면허 취득 후 2년 이상의
임상연수(인턴/레지던트)를 의무화했다. 이 신 임상연수제도는 의료 인력 배분에 가장
큰 영향을 미친 정책 중 하나가 되었다.
임상연수제도가 의료 인력 정책에서 핵심적 역할을 하는 이유는, 연수 병원(수련 병
원)의 정원을 정부가 통제함으로써 지역별･진료과별 젊은 의사의 배치를 효과적으로
유도(또는 제한)할 수 있기 때문이다. 임상연수 단계는 의사가 처음으로 사회에 나가
의료 활동을 시작하는 단계이며, 이 시기에 경험한 지역과 진료과가 이후 의료 인력
배치에 상당한 영향을 미친다. 따라서 정부가 임상연수 정원을 전략적으로 배치함으로써,
의사 인력이 장기적으로 필요한 지역과 진료과로 유입되도록 유도할 수 있는 것이다.
3.2 응소의무(應召義務): 의료의 공공성과 의료 인력 정책의 충돌
의사법 제19조 제1항은 “진료에 종사하는 의사는 진찰 치료의 요구가 있을 경우,
정당한 사유가 없으면 이를 거부해서는 안 된다”고 규정한다. 이 조항은 의료의 공공
성을 담보하는 상징적인 규정이다. 의료는 순전히 개인의 자유 의사에 맡길 수 없는
필수 공공 서비스라는 원칙을 법적으로 표현한 것이다.
그런데 2024년 4월 의사 업무 방식 개혁이 시행되면서 심각한 법적 충돌이 야기되
었다. 의사 업무 방식 개혁은 의사의 시간외 노동 시간에 상한을 설정함으로써 의사
개인의 건강과 삶의 질을 보호하려는 정책이다. 그런데 응소의무는 환자의 진료 요구
를 거부할 수 없도록 규정하고 있다.
그렇다면 의사의 노동 시간이 상한에 도달했을 때, 환자의 진료 요구가 들어왔을 경
우는 어떻게 해야 하는가? 의사 개인의 피로를 이유로 진료 요구를 거부하는 것이 응
소의무 위반이 되는가? 이는 과연 “정당한 사유”에 해당하는가?
이 복잡한 법적 딜레마에 대해 후생노동성은 다음과 같은 유권해석을 내놓았다. “의
사 개인의 피로를 이유로 한 진료 거부는 정당한 사유가 될 수 있다. 그러나 이는 해
당 병원 전체가 ‘진료 거부가 발생하지 않도록 교대 근무 체계를 완비할 의무’를 다했
을 때의 이야기이다.”
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
이 유권해석의 혁신성은 응소의무 조항의 의미를 재해석했다는 점에 있다. 더 이상
응소의무는 의사 개인의 절대적 희생을 강요하는 근거가 아니다. 대신 의료기관(병원
관리자)이 의사 편재를 해소하고 충분한 의사 인력을 확보해야만 하는, 그렇지 않으면
응소의무를 위반하게 되는 강력한 법적 압력이 되었다. 즉, 의사 개인의 “일･생활 균
형”을 보호하려면 결국 의료 기관의 충분한 의료 인력 확보가 필수적이라는 논리이다.
4. 의료보험 관련법: 경제적 유인 기제
4.1 진료수가 체계와 정책적 유인
일본은 전국민 보험 체제이며, 모든 의료행위의 대가는 진료수가로 지급된다. 진료
수가는 2년마다 중앙사회보험의료협의회라는 심의회에서 결정되며, 후생노동성은 이
가격 체계를 통해 의료 인력의 행동을 유도하는 가장 강력하고 정교한 정책 수단을 보
유하고 있다.
건강보험법 제76조는 진료수가의 법적 근거를 정하고 있으며, 이를 통해 정부는 경
제적 인센티브를 제공함으로써 의료 현장의 행동을 유도한다. 이는 명령과 강제가 아
니라 경제적 유인을 통한 간접적 통제라는 일본식 정책 방식의 전형이다.
4.2 진료수가를 통한 편재 대책의 구체적 사례
4.2.1 지역 가산(地域加算)
의사 소수 구역(벽지 등)에서 의료행위를 할 경우 진료수가에 일정 비율을 가산하는
제도이다. 이를 통해 의료 기관과 의료 인력이 의료 부족 지역에서 근무할 경제적 매
력을 높인다. 예를 들어, 도시 지역과 시골 지역의 같은 수술에 대해 시골 지역의 수
가를 높게 책정하면, 의료 기관은 경제적으로 더 유리한 시골 지역에서 의료 활동을
할 유인이 생긴다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
4.2.2 특정 진료과의 우대
산부인과, 소아과 등 기피 진료과의 진료수가를 타 과에 비해 높게 책정하여 전공의
유입을 유도한다. 이러한 진료과들은 사회적으로는 매우 중요하지만 의료 기관의 경영
측면에서는 채산성이 떨어진다. 따라서 진료수가를 높게 책정함으로써 이러한 진료과
에 대한 경제적 불리함을 보상하고, 젊은 의사들이 이 분야로 진출할 유인을 제공하는
것이다.
4.2.3 업무 이관(Task Shifting) 보상
2024년 의사 업무 방식 개혁에 대응하여, 의사의 업무(서류 작성, 간단한 처치 등)
를 간호사나 의료사무직 등 타 직종에 이양하는 병원에 대해 별도의 보상(수가)을 신설
했다. 이는 의사 인력이 절대적으로 부족한 상황에서 의료 시스템을 유지하기 위한 핵
심 기제이다. 의사의 시간을 회복하기 위해 간단한 업무는 다른 직종에 이양하도록 정
책적 인센티브를 제공함으로써, 제한된 의사 인력으로 최대한의 의료 서비스를 제공하
도록 유도하는 것이다.
5. 지방자치법: 실행 주체의 역할 정의
5.1 중앙집권식 모형에서 지역 분권형으로의 전환
의료법이 “무엇을 할 것인가”를 정한다면, 지방자치법은 “누가 할 것인가”를 규정한
다. 일본의 의료제공체계는 결코 중앙집권적이지 않다. 오히려 도도부현 중심의 지역
분권형으로 설계되어 있다.
의료법에 명시된 의료계획과 의사확보계획의 수립 및 실행 주체는 도도부현 지사이
다. 후생노동성은 가이드라인(지침)을 제시할 뿐이며, 실제 계획 수립, 병상 규제, 지역
정원 의사 관리 등은 모두 도도부현의 고유 사무로 정의된다. 이는 중앙정부가 지방정
부에 책무를 부여하면서도 지방정부의 자율성을 최대한 보장하는 방식이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
5.2 도도부현과 시정촌의 역할 분담
도도부현은 의료계획 수립, 지역의료구상 조정회의 운영, 의사 소수 구역 지정 등
광역적 의료 정책을 담당한다. 반면 시정촌(기초자치단체)은 주민 밀착형 보건 사업(건
강검진 등)과 개호보험법에 기반한 지역포괄케어시스템(지역사회 통합돌봄과 유사)의
운영 주체가 된다.
특히 중요한 것은 의료와 개호(돌봄, 장기요양)의 연계가 시정촌 단위에서 이루어진
다는 점이다. 의료만으로는 고령사회의 건강 문제를 해결할 수 없으며, 장기요양과 사
회적 돌봄과의 통합적 접근이 필수적이기 때문이다. 이러한 통합은 주민들의 일상 생
활권인 시정촌 단위에서 가장 효과적으로 이루어질 수 있다.
6. 법령 네트워크의 상호 연동
일본의 의료 인력 정책은 의료법, 의사법, 의료보험 관련법, 지방자치법이라는 네 가
지 핵심 법령이 톱니바퀴처럼 맞물려 작동한다.
첫째, 의료법이 도도부현에 의사확보계획 수립을 명령하고 의사 소수 구역을 지정한
다. 이는 국가적 차원의 방향성을 제시하는 단계이다.
둘째, 의사법은 임상연수제도를 통해 신규 의사의 지역별 배치를 통제하고, 응소의
무를 통해 병원 관리자에게 의사 확보 압박을 가한다. 이는 공급 단계와 현장 단계에
서의 구체적 메커니즘이다.
셋째, 의료보험 관련법은 진료수가 가산을 통해 의사 소수 구역에서의 근무가 경제
적으로 매력적이 되도록 만든다. 이는 경제적 유인을 통한 간접적 유도이다.
넷째, 지방자치법은 이 모든 계획의 실행 권한과 책임을 도도부현에 부여한다. 이는
지방의 자율성을 보장하면서도 국가적 목표의 달성을 지원하는 프레임워크이다.
이러한 네 가지 법령 간의 협력과 상호작용이 없다면, 어떤 하나의 법령도 의료 인
력 정책을 효과적으로 추진할 수 없다. 예를 들어, 의료법으로 의사 소수 구역을 지정
했어도 의사법의 임상연수제도 개혁이 없다면 신규 의사의 배치가 어렵고, 의료보험법
의 수가 가산이 없다면 경제적 유인이 부족하며, 지방자치법의 지원이 없다면 도도부
현이 계획을 실행할 수단이 부족해진다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
제2부 의료 인력 정책 거버넌스와 부처 간 역할 분담
1. 일본 의료 인력 정책 거버넌스의 특성
1.1 다원적 거버넌스 구조의 필요성
일본의 의료 인력 정책은 후생노동성이라는 단일 부처가 전담하는 구조가 아니다.
오히려 후생노동성, 문부과학성, 재무성, 총무성 등 여러 중앙 부처가 각각의 권한 범
위 내에서 상호 견제하고 협력하는 다원적 거버넌스 구조를 갖추고 있다.
이러한 구조는 의료 정책이 의료의 질과 비용(재정)이라는 상충하는 두 가지 목표
사이에서 균형을 맞춰야 한다는 현실을 반영한 것이다. 또한 중앙정부의 계획과 지방
정부의 실행이라는 역할 분담을 효과적으로 조정해야 한다는 필요성도 반영되어 있다.
만약 후생노동성만이 모든 의료 정책을 추진한다면, 의료의 질 향상만을 추구하면서
의료비 증가를 간과할 위험이 있다. 반대로 재무성이 의료비 절감만을 추구한다면, 의
료의 질이 심각하게 훼손될 수 있다. 따라서 여러 부처가 각자의 입장에서 견제하고
조율함으로써 균형잡힌 정책이 형성되는 것이다.
1.2 부처 간 역할 분담의 원칙
일본의 의료 인력 정책 거버넌스에서 각 부처의 역할은 다음과 같이 요약될 수 있
다. 후생노동성이 의료제공체계(의료법)와 의료보험(진료수가)을 관장하며 정책의 설계
자 역할을 한다면, 문부과학성은 의사 양성(의과대학 정원)을 통제하며 공급의 수문장
역할을 한다. 재무성은 진료수가 개정 및 관련 예산을 통제하며 재원의 통제자 역할을
하고, 총무성은 계획의 실행 주체인 도도부현의 행정 및 재정을 지원하며 실행의 조율
자 역할을 담당한다.
이러한 역할 분담은 공식적 규정에 의해 정해진 것이 아니라, 수십 년의 정책 시행
과정을 통해 사실상 형성된 관례이다. 그러나 이 관례는 매우 견고하며, 각 부처의 관
료들과 정치인들에 의해 널리 인정되고 있다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
2. 후생노동성: 의료정책의 총괄 설계자
2.1 의정국(醫政局)의 역할과 구조
후생노동성은 의료법, 의사법, 건강보험법 등 의료 정책의 핵심 법률을 소관하며 의
사 인력 정책의 전반을 설계하고 집행하는 최고 기관이다. 의사 인력 정책의 실무는
후생노동성 내의 의정국, 특히 의사확보등추진실과 의료경영지원과 등이 중심이 된다.
2.2 의정국의 주요 역할
2.2.1 의료계획 수립 지침 책정
의료법 제30조의3에 근거하여 각 도도부현이 6년마다 수립하는 의료계획의 전국 공
통 가이드라인을 제시한다. 이 가이드라인은 법적으로 강제적이지는 않지만, 실제로는
모든 도도부현이 이를 준수하게 된다. 후생노동성이 가이드라인을 제시할 때 암시적으
로 또는 명시적으로 “이를 따르지 않으면 국고 보조금에서 불이익을 받을 수 있다”는
신호를 보내기 때문이다.
제7차 의료계획(2018년)부터는 이 지침에 의사확보계획과 의사편재지표 산출 방식
을 포함시킴으로써, 의사 편재 해소를 모든 도도부현의 공식 임무로 부여했다. 이는 의
료 인력 정책의 역사에서 획기적인 변화였다.
2.2.2 데이터 기반 편재 관리
의정국은 전국의 2차 의료권(2024년 기준 344개)별 의사편재지표를 2년마다 산출
하여 공표한다. 이 지표는 단순한 통계 정보가 아니라 정책의 기초가 되는 공식적인
데이터이다.
의정국은 이를 기반으로 의사 소수 구역과 의사 다수 구역을 법적으로 지정한다. 이
지정은 단순히 “이 지역은 의사가 부족하다”라는 표지가 아니라, 이후의 모든 정책 결
정의 근거가 된다. 예를 들어, 의사 소수 구역으로 지정되면 국가의 보조금 지원 대상
이 되고, 진료수가 가산의 대상이 되며, 의과대학 지역 정원 배정의 우선 대상이 된다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
2.2.3 전문가 회의체 운영
의료인력수급 분과회라는 심의회를 설치하고 운영한다. 이 분과회는 의료 인력 정책
의 방향성을 결정하는 가장 중요한 회의체이다. 여기서 의사 수급의 중장기 추계(데이
터)가 확정되고, 의과대학 정원 증감의 기본 방침이 논의된다.
이 분과회에는 의료 전문가, 의학교육 전문가, 의료 경영 전문가, 의료 노동 전문가,
보험자 대표, 의사회 대표, 병원협회 대표 등 다양한 이해관계자가 참여한다. 이를 통
해 의료 정책이 특정 이익집단에 의해 독주되지 않도록 하면서도 모든 이해관계자의
의견을 종합하는 방식으로 정책이 형성된다.
2.3 보험국과의 연계: 진료수가를 통한 유인 기제
의료정책의 실효성은 재정적 유인책(인센티브)에 달려 있다. 이는 진료수가를 관장하
는 보험국과의 긴밀한 연계를 통해 확보된다.
중앙사회보험의료협의회(중의협)는 후생노동대신의 자문기구로서 2년마다 진료수가
를 개정하는 실질적 결정 기구이다. 이 기구의 구조는 매우 흥미롭다. 의정국(의료계획
담당)이 의사 소수 구역을 지정하면, 보험국은 이를 기반으로 해당 지역 내 의료기관에
대한 진료수가 가산(예: 지역의료체제 확보가산)을 신설하거나 강화한다. 이를 통해 의
사들이 해당 지역에서 근무할 경제적 유인을 제공하게 되는 것이다.
또한 2024년 4월 의사 업무 방식 개혁 시행에 맞춰, 의사의 업무를 타 직종에 이관
(Task Shift)하는 병원에 대한 보상 수가를 신설함으로써, 의사 업무 방식 개혁과 진
료수가를 연동시키는 역할도 수행하고 있다.
후생노동성은 의사 면허의 발급, 정지, 취소 등 행정 처분을 집행하는 권한을 가진
다. 또한 2004년부터 시행된 신 임상연수제도의 기본 지침을 정하고 각 병원의 연수
의사 정원(T/O)을 배정한다. 이는 신 전문의 제도와 함께 젊은 의사의 지역 배치를 통
제하는 중요한 수단이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
3. 문부과학성: 의사 공급의 수문장
3.1 권한의 중요성
의사의 절대 수를 결정하는 가장 근본적인 권한, 즉 의과대학 입학 정원의 인가 권
한은 문부과학성이 보유하고 있다. 이는 매우 강력한 권한이다. 왜냐하면 의학부 정원
이 결정되면, 향후 10년 이상에 걸쳐 의료 인력의 절대 규모가 결정되기 때문이다.
3.2 고등교육국의 역할
의사 양성과 관련한 실무는 문부과학성 고등교육국 산하의 의학교육과에서 담당한
다. 이 부서는 의과대학 총 정원 관리, 지역 정원 설정 및 관리 등을 담당한다.
3.3 의과대학 정원 관리의 역사
일본 정부가 “의사 수를 늘리겠다” 또는 “줄이겠다”고 결정할 때, 이는 후생노동성이
정책을 제안하고 문부과학성이 각 대학의 의과대학 정원을 인가하는 방식으로 실행된다.
1970년대의 “1현 1의대” 정책으로 의학부 정원이 급격히 증가했다가, 1980~90년
대에는 반대로 정원 감축 정책이 주도되었다. 이러한 정책 변화는 당시의 의료 수급
상황과 국가 재정 상황을 반영한 결정들이었다.
3.4 지역 정원의 관리
의사 편재 해소의 핵심 수단인 지역 정원은 문부과학성이 각 대학 의과대학에 특정
지역 근무를 조건으로 하는 별도 정원을 인가해주는 제도이다. 지역 정원으로 입학한
학생은 졸업 후 도도부현이 지정하는 지역에서 일정 기간 근무해야 하며, 이 조건을
충족하면 등록금이 면제되는 장학금 혜택을 받게 된다.
“어느 대학에 지역 정원을 몇 명 배정할 것인가”는 후생노동성의 의사편재지표 데이
터를 기반으로 양 부처가 긴밀히 협의하여 결정한다. 이는 후생노동성과 문부과학성
간의 핵심적인 협력 메커니즘이다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
3.5 후생노동성과의 관계: 협력과 긴장
양 부처의 관계는 협력인 동시에 긴장 관계이다. 후생노동성은 의료현장의 수요(의
사 부족)를 근거로 문부과학성에 정원 증원 또는 지역 정원 확대를 강력히 요청한다.
의료 현장에서 필요하다고 주장하는 의사 수만큼 신속하게 양성해야 한다고 주장하는
것이다.
반면 문부과학성은 대학 교육의 질 저하와 대학의 자치를 이유로 과도한 증원이나
강제적 배치를 견제하는 입장을 취한다. 또한 정원 증가에 따른 교육 인프라 확충 비
용, 교육 품질 관리의 어려움 등을 우려한다.
이러한 긴장 관계는 의사수급 분과회 등 공식･비공식 협의체를 통해 조율된다. 최종
적으로는 “전체 의료 수급의 균형”과 “의료 교육의 질 보장”이라는 두 가지 목표 사이
의 균형점을 찾는 방식으로 결정된다.
4. 재무성: 국가 재정의 통제자
4.1 예산과 세제를 통한 통제
재무성은 예산 편성과 세제를 통해 의료 정책 전반의 ‘지출 상한’을 결정한다. 이는 매
우 강력한 권한이며, 동시에 의료 정책과 국가 재정 정책 사이의 긴장 관계를 상징한다.
4.2 진료수가 개정에서의 역할
진료수가의 재원은 보험료(50%), 환자부담(14%), 그리고 공비(公費, 세금)(36%)로 구
성된다. 재무성은 이 공비 부담의 주체이다. 따라서 2년마다 중앙사회보험의료협의회
에서 진료수가 총액(개정률)을 결정할 때, 후생노동성(인상 요인)과 재무성(삭감 요인)
간의 막판 대신 절충(大臣折衝, 장관급 담판)이 이루어진다.
이 협상에서 재무성이 의료비 지출 억제 입장을 강력히 고수하면, 후생노동성이 의
사 편재 해소를 위해 특정 수가를 인상하려고 해도 그 재원을 확보하기 어려워진다.
결과적으로 의료 정책은 국가 재정 상황에 크게 좌우될 수밖에 없다.
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### PDF p.62

일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
4.3 의료 관련 예산 통제
문부과학성이 지역 정원 학생에게 지급하는 장학금 예산, 후생노동성이 지역의료 지
원병원에 지급하는 보조금 등 모든 당근책의 예산은 재무성의 승인을 받아야 한다. 이
를 통해 재무성은 의료 정책의 구체적인 실행까지도 영향을 미칠 수 있게 된다.
5. 총무성: 지방 실행의 행정･재정적 조율자
5.1 지방자치단체 지원의 역할
의료법에 따라 의료계획과 의사확보계획을 수립하고 실행하는 실행 주체는 도도부현
이다. 총무성은 이들 지방자치단체의 행정과 재정을 관장한다.
5.2 지방 행정 체계 지원
의료계획 수립, 지역의료구상 조정회의 운영 등은 도도부현의 자치사무(自治事務)이
다. 총무성은 이러한 자치사무가 원활히 수행될 수 있도록 법적･행정적 지원을 담당한
다. 구체적으로는 각 도도부현이 의료계획을 효과적으로 수립하고 실행하기 위한 행정
지침, 절차상 조언, 그리고 행정 인력 지원 등을 제공한다.
5.3 재정적 지원: 지방교부세
도도부현이 의사 부족 지역(벽지)의 진료소를 운영하거나 지역 정원 의사에게 장학
금을 지급하는 데 필요한 재원은 상당하다. 중앙정부의 직접 보조금만으로는 이를 모
두 충당할 수 없으므로, 총무성은 지방교부세(地方交付税)를 통해 부족분을 보전해준다.
흥미로운 점은 총무성이 의사 확보에 적극적인 지자체에 더 많은 재정적 인센티브를
배분하는 방식으로, 재정을 통해 지자체의 정책 실행을 간접적으로 유도한다는 것이다.
이는 상한 규제가 아니라 차등적 인센티브를 통한 유도 방식으로, 일본의 정책 철학을
잘 반영한다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
6. 부처 간 견제와 협력의 메커니즘
6.1 ‘4P’ 모델로의 재해석
일본의 의료 인력 정책을 부처 간 역할 분담의 관점에서 재해석하면, 다음과 같은
‘4P’ 모델로 요약할 수 있다.
후생노동성이 의사 소수 구역에 의사가 필요하다고 계획(Plan)하면, 문부과학성이
양성(Produce)(의과대학 정원)을 조절하고, 재무성이 재원(Pay)(진료수가 및 예산)을
승인하며, 총무성이 실행(Act)(도도부현)을 지원하는 다원적 거버넌스 구조를 갖추고
있다.
이 ‘4P’ 구조에서 특이한 점은 어느 한 부처도 정책 전체를 독점할 수 없다는 것이
다. 각 부처가 각자의 역할 범위 내에서 일정한 거부권(veto power)을 행사할 수 있
기 때문이다.
예를 들어, 후생노동성이 “이 지역에 의사가 필요하다”고 아무리 강력히 주장해도,
문부과학성이 “그 지역에 의과대학을 설치할 수 없다”고 거부하면 의사 양성은 어렵다.
마찬가지로 재무성이 “그 지역의 진료수가를 인상할 재원이 없다”고 거부하면 경제적
유인이 부족하고, 총무성의 지원이 없으면 도도부현이 실제로 계획을 실행할 수 없다.
6.2 심의회를 통한 합의 형성
정책의 실질적인 방향성은 각 부처의 관료들과 핵심 이해관계자(의사회, 병원협회,
보험자 등)가 참여하는 심의회 및 검토회에서의 논의를 통해 결정된다. 가장 중요한 심
의회는 의료인력수급 분과회이며, 여기에는 다양한 이해관계자들이 참여한다.
이러한 심의회 체계는 정책 결정의 투명성과 민주성을 높인다. 모든 정책이 공개된
심의회 과정을 거쳐 형성되므로, 특정 이익집단에 의한 비공개 로비나 정치적 압력을
제한할 수 있다. 또한 다양한 이해관계자의 의견이 정책에 반영될 기회가 제공된다.
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### PDF p.64

일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
7. 법･제도적 구조의 종합 평가
7.1 복합성과 정교함
일본의 의사 인력 정책을 규율하는 법･제도적 구조는 매우 복합하고 정교하다. 단순
해 보이는 의료 정책도 실제로는 여러 법령의 상호작용, 여러 부처의 협력과 견제, 그
리고 다양한 이해관계자의 참여라는 다층적 시스템 속에서 작동한다.
이러한 복합성은 단점이 아니라 장점이다. 의료라는 복잡한 사회 문제를 단순한 명
령 체계로는 해결할 수 없으며, 여러 관점의 균형을 맞춰야 하기 때문이다. 의료의 질,
재정적 지속성, 의료 인력의 삶의 질, 지역 주민의 건강 등 여러 가치를 동시에 추구
하려면 이러한 복합적 구조가 필수적이다.
7.2 계획과 시장의 조화
일본의 의사 인력 정책은 계획주의와 시장 메커니즘을 절묘하게 조합한 “계획적 시
장 모델(Planned Market Model)”의 전형이다.
한편으로는 의료법에 기반한 의료계획이라는 정교한 계획 시스템이 존재하며, 정부
가 의료 자원의 배분을 의도적으로 조정한다. 다른 한편으로는 의료 인력의 직업 선택
의 자유를 직접 제한하지 않으며, 경제적 유인(진료수가 가산, 장학금 등)과 행정적 유
도(지역 정원 배치, 임상연수 정원 할당 등)를 통해 간접적으로 의도하는 방향으로 유
도한다.
이러한 방식은 의료 인력의 자유를 최대한 보장하면서도 국가적 목표를 달성할 수
있는 효율적인 방법이다.
7.3 데이터 기반 정책
일본의 의료 정책은 예외 없이 데이터에 기반한다. 의사편재지표는 주관적 판단이나
정치적 이해관계가 아니라, 객관적 통계 데이터에 기반하여 산출되며, 이를 통해 정책
의 정당성과 신뢰성이 확보된다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
이러한 데이터 기반 정책 형성은 정책의 투명성과 공정성을 높이고, 정책 효과의 검
증과 개선을 가능하게 한다. 또한 이해관계자들 간의 분쟁을 줄인다. 왜냐하면 객관적
데이터에 기반한 정책은 설득력이 있고, 설득력 있는 정책에 대해서는 불만이 적기 때
문이다.
7.4 시사점과 향후 과제
일본의 의료 인력 정책 법･제도적 구조는 의료 정책의 복잡성에 대응하기 위한 제도
적 선택의 모범적 사례이다. 그러나 동시에 이 구조는 매우 복잡하기 때문에, 정책의
실행 과정에서 다양한 문제와 도전에 직면할 수 있다.
특히 2024년 의사 업무 방식 개혁이 시행되면서, 응소의무라는 오래된 원칙과 의사
의 노동권 보호라는 새로운 원칙 사이의 법적 긴장이 야기되었다. 이는 향후 의료 인
력 정책이 직면할 더욱 복잡한 도전들을 예고한다. 의료 시스템의 지속성을 유지하면
서도 의료 인력의 건강과 삶의 질을 보호해야 한다는 요구 사이의 균형을 맞추는 것이
새로운 과제가 될 것이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제3절 의료인력 수급 분과회의 구성과 운영
일본의 의료인력 수급 분과회 운영 구조와 거버넌스 시스템
정책 결정의 핵심 메커니즘
일본의 의사 인력 정책, 특히 의사 양성 정원이라는 국가적 중대사를 결정하는 과정은 후생노동성이나
문부과학성의 행정 관료만으로 결정되지 않는다. 그 중심에는 의료인력수급 분과회(醫療人力需給分科會)
라는 공식적인 심의회가 있으며, 이 기구는 의사 인력의 수요와 공급을 과학적･객관적 데이터에 기반하여
분석하고, 공급자인 의료계와 지불자인 보험자가 격렬한 논의와 합의를 거쳐 정책 방향을 도출하는 핵심
적인 공식 협상 테이블이다.
본 보고서는 의료인력수급 분과회의 법적 위상, 조직 구성, 운영 방식, 그리고 무엇보다 중요한 국민 대표
성과 공공성 문제를 종합적으로 분석한다. 이를 통해 일본의 의료 정책 결정이 어떻게 이루어지는지, 그
리고 그 과정에서 민주성과 공공성이 어떻게 보장되는지를 규명한다.
제1부: 의료인력수급 분과회의 법적 구조와 기능
1. 법적 근거와 위상
1.1 설치 근거와 상위 조직 체계
의료인력수급 분과회는 독립된 조직이 아니라, 일본의 거대한 사회보장 정책을 심의
하는 사회보장심의회라는 상위 기구 산하에 설치된 전문가 위원회이다. 이러한 조직
구조는 의료 정책이 사회보장 정책의 일부라는 기본 원칙을 반영한다.
법적 근거는 후생노동성설치법 제6조 및 사회보장심의회령에 명시되어 있다. 조직
체계는 사회보장심의회 - 의료부회 - 의료인력수급 분과회의 3단계 구조를 이루고 있
다. 이러한 위계적 구조는 의료 정책이 단순한 공급 문제가 아니라, 사회보장 전체의
맥락 속에서 결정되어야 한다는 제도적 철학을 보여준다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
1.2 법적 위상: 자문기구와 실질적 구속력의 이중성
의료인력수급 분과회는 법적으로 후생노동대신의 자문기구이다. 즉, 이 기구가 직접
정책을 집행하거나 명령할 권한을 가지지 않는다. 대신, 후생노동대신은 의사 정원과
같은 중대한 정책을 결정하기 전에 반드시 의료인력수급 분과회에 자문하고, 분과회는
심의를 거쳐 의견을 답신(答申)하거나 보고서를 제출해야 한다.
이러한 법적 구조는 의료 정책 결정에 민주성과 투명성을 보장하기 위한 제도적 장
치이다. 행정부가 일방적으로 정책을 결정하는 것이 아니라, 공식적인 심의 과정을 거
쳐야 한다는 요구를 법에 명시함으로써, 정책 결정의 정당성을 높이는 것이다.
그러나 의료인력수급 분과회의 실질적 영향력은 법적 위상보다 훨씬 강하다. 비록
자문기구이지만, 분과회에서 합의된 보고서의 내용은 사실상 일본 정부(후생노동성 및
문부과학성)의 정책 방향을 결정하는 가장 강력한 근거(Evidence)가 된다. 정부가 이
합의를 무시하고 독자적인 정책을 추진하는 것은 정치적･절차적으로 매우 어렵다. 이
는 자문기구이면서도 법적 구속력을 갖는 이중적 위상을 의미한다.
2. 의료인력수급 분과회의 핵심 기능
의료인력수급 분과회의 기능은 명확히 두 가지로 구분된다. 첫째는 데이터(수급 추
계)를 확정하는 것이고, 둘째는 이 데이터를 근거로 정책(의대 정원)을 권고하는 것이
다. 이 두 가지 기능은 상호 보완적이면서도 질적으로 다른 성격을 가지고 있다.
2.1 중장기 의사 수급 추계의 확정
의료인력수급 분과회의 가장 핵심적인 임무는 정기적으로 미래의 의사 수급 균형점
을 예측하는 중장기 추계 모델을 심의하고 확정하는 것이다. 이 추계는 단순한 통계
예측이 아니라, 향후의 의료 정책 결정의 가장 중요한 과학적 토대가 된다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
2.1.1 추계 방식과 복잡한 변수들
추계 과정은 다음과 같이 진행된다. 먼저 후생노동성 연구반(보통 외부 싱크탱크나
대학에 연구용역)이 복잡한 변수들을 고려한 추계 시뮬레이션을 실시한다. 이 변수들에
는 인구 고령화 추세, 의사 은퇴 연령의 변화, 여성 의사 비율의 증가, 환자 수의 변
화, 그리고 의사 1인당 업무량의 변화 등이 포함된다.
특히 중요한 것은 의사 개인의 업무량 변수이다. 2024년 의사 업무 방식 개혁으로
의사의 시간외 노동이 제한되면, 같은 수의 의사로도 더 적은 양의 의료 서비스만 제
공할 수 있게 된다. 이는 필요한 의사 수를 증가시키는 요인이 된다. 따라서 어느 정
도의 업무량 감소를 추계 모델에 반영할 것인가는 매우 중요한 정책적 결정이다.
2.1.2 논의의 중심: 전제 조건의 타당성
분과회 위원들은 이 추계 모델의 전제 조건이 타당한지에 대해 집중적으로 논의한
다. 이 전제 조건들에 따라 추계 결과(의사 부족 vs. 과잉)가 극적으로 달라질 수 있기
때문이다.
예를 들어, 의사 1인당 업무량을 과도하게 높게 설정하면 필요한 의사 수가 적어진
다. 반대로 너무 낮게 설정하면 의사 수가 과도하게 필요해진다. 이러한 차이는 단순한
기술적 문제가 아니라, 향후 수십 년의 의료 정책을 결정하는 매우 정치적인 결정이
된다. 따라서 공급자(의사회)는 업무량을 높게 설정하기를 원하고, 지불자(보험자)는 낮
게 설정하기를 원하는 이해의 충돌이 발생한다.
2.1.3 최신 추계 결과와 그 의미
2024년 4월에 공표된 추계는 다음과 같은 결과를 도출했다. 2024년 의사 업무 방
식 개혁 시행으로 인한 노동시간 단축을 반영할 경우, 2036년경 약 34.9만 명의 의사
가 필요하다는 것이다. 현재의 의과대학 정원(약 9,400명)을 유지할 경우, 2036년의
의사 공급(약 35.0만 명)과 거의 균형을 맞춘다는 결론이었다.
이 결과의 의미는 상당히 중대하다. 1980년대 이후 일본은 의사 부족을 우려하여
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
의과대학 정원을 확대해왔다. 그러나 2024년 추계는 현재의 정원으로도 장기적으로
충분하다는 신호를 보내고 있다. 이는 향후 의료 정책이 의사 수의 증대가 아니라, 의
사의 배치(지역 편재 해소, 진료과 편재 해소)에 초점을 맞춰야 한다는 것을 암시한다.
2.2 의과대학 입학 정원에 대한 정책 권고
추계 결과가 나오면, 의료인력수급 분과회는 이를 바탕으로 “그렇다면 향후 의과대
학 입학 정원을 어떻게 해야 하는가?”를 논의한다. 이것이 의사 인력 정책의 ‘수도꼭
지’를 결정하는 가장 중요한 논의이다.
이 과정에서 흥미로운 제도적 연계가 작동한다. 의대 정원의 최종 인가권은 문부과
학성에 있지만, 문부과학성은 후생노동성의 의료인력수급 분과회에서 합의된 수급 전
망을 기본 근거로 정원을 배정한다. 즉, 후생노동성(수요 측면의 정책 수립)이 방향을
제시하면 문부과학성(공급 측면의 정책 실행)이 이를 실행하는 구조의 핵심 연결고리가
의료인력수급 분과회라는 것이다.
2.2.1 논의 결과와 정책 방향의 설정
2024년 추계 결과를 바탕으로 의료인력수급 분과회가 채택한 보고서는 다음과 같은
방향을 제시했다. “향후 몇 년간은 현재의 정원(임시 증원 포함)을 유지하되, 2026년
이후에는 추계 결과를 재검토하여 정원 감축을 본격적으로 논의해야 한다.”
이는 1960년대부터 계속되어온 의사 수 증원 추세에서의 중요한 전환점을 의미한
다. 의료계가 오랫동안 주장해온 의사 부족이 실제로는 해소될 것이라는 신호이며, 앞
으로의 의료 정책이 “얼마나 많은 의사를 양성할 것인가”에서 “한정된 의사 인력을 어
떻게 배분할 것인가”로 초점이 이동함을 의미한다.
2.3 의사 편재 대책의 심의
의료인력수급 분과회의 기능은 단순히 총 의사 수(量)만을 논의하는 것이 아니다. 의
사의 지역별 편재와 진료과별 편재라는 ‘배치(配置)’ 문제도 포함한다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
후생노동성이 의사 소수 구역을 지정하거나 전문의 시링(Capping) 제도를 도입할
때, 의료인력수급 분과회는 이러한 정책 수단의 타당성을 검토하고 승인하는 역할을
한다. 이를 통해 의료 정책의 정당성이 확보되며, 동시에 정책 실행 과정에서의 불공정
성을 견제할 수 있게 된다.
제2부: 의료인력수급 분과회의 조직 구성과 운영 방식
1. 이해관계자 대표로 구성된 위원 체계
1.1 위원 구성의 원칙과 3대 축
의료인력수급 분과회의 위원 구성은 일본의 의료정책 결정 구조의 핵심을 보여준다.
위원들은 국민의 직접 선출로 임명되는 대표가 아니라, 의료정책에 직접적인 이해관계
를 가진 핵심 직능 단체 및 전문가 대표로 구성된다. 위원들은 후생노동대신이 임명하
며, 통상적으로 약 20~25명의 위원이 다음 세 그룹으로 균형을 맞추어 구성된다.
1.1.1 진료 측(공급자) 대표
진료 측 위원들은 의료 서비스를 직접 제공하는 주체들을 대표한다. 여기에는 일본
의사회(의사협회), 일본병원회 등 병원 단체, 그리고 대학병원 대표(의과대학장, 대학병
원장 등)가 포함된다.
일본의사회는 개원의를 중심으로 한 최대의 의사 단체이며, 보통 부회장 등 핵심 임
원이 분과회에 참여한다. 병원협회들은 국립, 공립, 사립 병원의 경영자 입장을 대변한
다. 대학병원 대표들은 의사 양성과 의학 연수라는 교육적 관점을 대표한다.
진료 측 위원들의 입장은 전통적으로 다음과 같은 특징을 가진다. 첫째, 의사 수의
과잉 공급을 경계하는 입장이 강하다. 이는 의사 수가 늘어나면 경쟁이 심화되고, 의료
비 지출이 증가하여 진료수가가 인하될 수 있다는 우려에서 비롯된다. 둘째, 급격한 정
원 증원에 반대하는 경향이 있다. 셋째, 지역 편재 해소 정책에 대해서는 신중한 입장
을 취한다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
1.1.2 지불 측(보험자) 대표
지불 측 위원들은 의료비의 재원을 조달하는 보험자들을 대표한다. 주요 보험자 대
표로는 전국건강보험협회(협회건보)와 건강보험조합연합회(건보련)가 참여한다.
전국건강보험협회는 주로 중소기업 직원이 가입하는 최대 보험자이며, 건강보험조합
연합회는 대기업 건강보험조합들의 연합체이다. 이들은 의료비 지출(보험료)을 억제해
야 한다는 재정적 압박 속에서 정책에 참여한다.
지불 측 위원들의 입장은 의료비 지출 억제에 중점을 두고 있다. 특히 의사 수 증가
로 인한 유발 수요(induced demand)를 우려한다. 경제학적으로 알려진 현상인데, 의
료 공급자가 증가하면 불필요한 의료 서비스 공급이 증가하는 경향이 있다는 것이다.
따라서 지불 측은 보다 비용 효율적인 의료 체계를 주장한다.
1.1.3 공익 및 전문가 대표
공익 및 전문가 대표들은 특정 이익집단에 얽매이지 않는 객관적 관점을 제공하는
역할을 한다. 여기에는 공중보건학, 의료경제학, 보건정책을 전공하는 학계 전문가들이
포함된다. 또한 국민(환자) 대표로서 환자 단체, 노동조합(예: 일본노동조합총연합회인
렌고(連合)), 또는 지자체(도도부현 지사회) 대표도 포함된다.
특히 흥미로운 것은 좌장(座長)의 역할이다. 좌장은 통상적으로 이 공익 대표 중에서
가장 명망 높은 학계 전문가가 맡는다. 좌장은 회의를 주재하는 역할을 넘어, 진료 측
과 지불 측이 충돌할 때 양측을 조율하고 공공의 이익에 부합하는 합의를 유도하는 중
요한 역할을 수행한다.
1.2 운영 방식: 컨센서스(Consensus) 기반의 의사결정
1.2.1 사무국의 역할과 영향력
의료인력수급 분과회의 모든 실무는 후생노동성 의정국 공무원들이 담당한다. 여기
에는 안건 설정, 자료 준비, 추계 모델 연구용역 발주, 회의록 작성 등이 포함된다. 사
무국(공무원)이 제시하는 데이터와 논점이 논의의 출발점이 되므로, 공무원의 영향력은
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
매우 크다.
이러한 역할은 중립적인 행정 기능으로 보일 수 있지만, 실제로는 상당한 정책적 의
미를 가진다. 사무국이 어떤 논점을 강조하고 어떤 데이터를 제시하는지에 따라, 위원
들의 논의 방향이 크게 영향을 받을 수 있기 때문이다.
1.2.2 합의 기반의 의사결정
의료인력수급 분과회에서는 표결(Voting)을 거의 하지 않는다. 공급자(의사회)와 지
불자(보험자)가 격렬하게 대립하더라도, 좌장이 양측의 의견을 조율하여 만장일치 합의
(Consensus) 또는 보고서를 도출하는 것을 목표로 한다.
이러한 합의 기반의 의사결정 방식은 일본의 전통적인 정책 결정 문화를 반영한다.
투표로 승리를 거두는 것보다, 모든 이해관계자가 수용할 수 있는 합의에 도달하는 것
을 중시한다. 이는 정책 실행 과정에서의 저항과 갈등을 최소화하기 위한 전략이다. 정
책이 투표로 강제되었다면, 소수파의 저항이 더욱 거세질 수 있기 때문이다.
1.3 국민 대표성과 공공성의 문제
분과회의 위원 구성과 운영 방식에 대해서는 국민 대표성 측면에서의 비판이 제기되
어왔다.
1.3.1 국민 대표성의 구조적 한계
분과회에 형식적으로는 환자 단체 대표나 노동조합 대표 같은 국민 대표가 포함되어
있지만, 이들의 실질적 영향력은 제한적이다. 첫째, 이들 국민 대표는 의료인력수급 분
과회의 핵심 논의인 중장기 수급 추계 모델의 복잡한 통계와 가정을 즉각적으로 분석
하고 반박하기 어렵다. 논의가 고도로 기술적(Technical)이고 전문화될수록 공급자(의
사회)와 공무원(사무국)이 제시하는 데이터의 타당성을 검증하는 데 국민 대표들은 한
계에 직면한다.
둘째, 일각에서는 이러한 국민 대표의 참여가 실질적인 의사결정보다는 “국민의 의
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
견을 들었다”는 절차적 정당성을 확보하기 위한 형식적 장치에 불과하다는 비판(토크
니즘, Tokenism)을 제기한다. 즉, 실제의 정책 결정은 공급자와 지불자, 그리고 공무원
사이에서 이미 이루어지고, 국민 대표는 그 합의를 추인하는 역할에 불과하다는 것이다.
2. 예산 구조: 후생노동성 내 일반 회계의 일부
의료인력수급 분과회는 독립적인 예산이나 전담 사무국을 가진 조직이 아니다. 분과
회 운영에 필요한 모든 예산은 후생노동성의 일반 회계 예산 내 심의회 등 운영 경비
항목에 포함되어 있다.
주요 지출 항목을 살펴보면, 첫째는 위원 수당 및 여비이다. 위원들이 회의에 참석
할 때마다 지급되는 수당과 교통비로, 예산상 가장 기본적인 비용이다.
둘째이자 가장 중요한 항목은 조사연구 위탁비이다. 분과회 논의의 근거가 되는 의
사 수급 추계 모델을 개발하고 시뮬레이션하기 위해 외부 연구기관(싱크탱크, 대학 연
구실 등)에 발주하는 연구 용역비이다. 이 예산은 후생노동성 의정국이 직접 집행한다.
이 연구 용역비는 수백억 엔대의 상당한 규모이며, 사실상 정책 결정의 과학적 토대를
만드는 가장 중요한 투자이다.
셋째는 사무국 경비로, 회의장 임차료, 자료 인쇄비 등 기타 운영 실비이다.
결국 의료인력수급 분과회 자체의 독립적인 예산이라기보다는, 후생노동성이 의사
수급 정책을 기획하기 위한 연구조사 및 위원회 운영 예산을 집행하는 과정에서 분과
회가 활용되는 구조라고 볼 수 있다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제3부: 국민 대표성과 공공성의 이론과 현실
1. 의료인력수급 분과회의 거버넌스 모델
1.1 모델의 정의: 테크노크라시(Technocracy)의 실형
의료인력수급 분과회는 일본의 향후 수십 년간 의사 공급량을 결정하는, 즉 의료라
는 공공재의 핵심 자원 배분을 논의하는 기구이다. 그러나 그 구성과 운영 방식은 국
민이 직접 참여하는 민주적 대표성보다는, 이해관계가 첨예한 이해관계자 집단
(Stakeholders) 간의 ‘힘의 균형’과 전문가주의(Technocracy)에 기반하고 있다.
이는 의도적인 선택이다. 의료 정책은 복잡한 과학적･경제적 지식을 요구하며, 일반
국민이 이러한 기술적 논의에 직접 참여하기는 어렵다. 따라서 일본의 정책 담당자들
은 ‘직접 민주주의’ 보다는 ‘전문가에 의한 민주주의(Technocratic Democracy)’를
선택했다. 즉, 공급자와 지불자, 그리고 중립적 전문가들이 객관적 데이터에 기반하여
공공의 이익을 추구하는 결정을 내릴 것이라고 전제하는 체계이다.
1.2 이해관계자 대표 모델의 본질
의료인력수급 분과회의 위원 구성은 “국민 전체의 이익”이 아니라 “의료서비스를 생
산하는 자(의사/병원)와 그 비용을 지불하는 자(보험자/기업) 간의 이익 균형”을 중심
으로 설계되어 있다.
이러한 구조는 의사 인력 정책을 국민 전체의 보편적 요구로 접근하기보다, 의료 시
스템의 주요 주체들 간의 사회경제적 협상 테이블로 규정하는 경향이 강하다. 이 과정
에서 ‘국민’ 또는 ‘환자’의 목소리는 구조적으로 주변화될 위험을 내포한다.
예를 들어, 공급자(의사회)는 “충분한 의료를 제공하려면 더 많은 의사가 필요하다”
고 주장하고, 지불자(보험자)는 “의료비를 감당할 수 없으므로 의사 수를 늘릴 수 없
다”고 주장한다. 이 두 주장이 충돌할 때, 환자의 관점(“충분한 의료를 합리적인 비용
에 받고 싶다”)이 어떻게 반영될 것인가는 명확하지 않다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
2. 공공성 확보를 위한 제도적 장치
의료인력수급 분과회 시스템은 ‘직접적 국민 대표성’의 한계를 인정하는 대신, 다음
과 같은 ‘절차적･간접적 공공성’ 확보 장치를 통해 그 정당성을 방어한다.
2.1 공익 위원의 중재 역할
2.1.1 공익 위원의 역할 정의
시스템이 의도한 공공성 확보의 핵심 주체는 환자 대표가 아니라, 특정 직역(職域)에
얽매이지 않는 공익 위원(公益委員), 특히 좌장(座長)이다.
좌장은 주로 의료경제학, 공중보건학 등을 전공하는 저명한 학자 중에서 선택된다.
좌장은 공급자(의사회)의 직역 이기주의와 지불 측(보험자)의 재정 논리가 충돌할 때,
데이터와 학술적 근거를 바탕으로 양측을 중재하고 공공의 이익에 부합하는 방향으로
합의를 유도하는 역할을 맡는다.
2.1.2 객관성을 통한 공공성 담보
흥미로운 점은 이러한 공익 위원들이 일반 국민의 감정적 요구를 대변하지 않는다는
것이다. 대신 이들은 의료시스템 전체의 지속가능성이라는 거시적 관점의 공익을 대변
한다. 즉, 대표성(Representativeness)이 아닌 객관성(Objectivity)을 통해 공공성을
담보하려는 것이다.
이는 서구의 민주주의 이론과는 다른 접근이다. 서구의 민주주의는 보통 “인민 주권
(Popular Sovereignty)”의 원칙에 기반하여, 국민의 대표가 국민의 뜻을 정책에 반영
하는 것을 민주성의 핵심으로 본다. 반면 일본의 이 시스템은 “전문가의 객관성과 이
해관계자 간의 합의”를 통해 공공성을 달성하려고 한다.
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### PDF p.76

일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
2.2 절차적 투명성과 공개성
2.2.1 회의록 및 자료의 전면 공개
분과회의 가장 강력한 공공성 확보 장치는 투명성이다. 공문서관리법 및 관련 규정
에 따라, 의료인력수급 분과회의 모든 회의 자료(사무국 제시 자료, 위원 발언 자료)와
회의록은 원칙적으로 회의 종료 후 신속하게 후생노동성 홈페이지에 전면 공개된다.
2.2.2 간접적 국민 감시
비록 회의장에 국민이 직접 들어갈 수는 없으나, 언론, 연구자, 시민단체, 그리고 일
반 국민 누구나 이 자료를 실시간으로 검토할 수 있다. 특정 위원이 직역의 이익만을
과도하게 주장할 경우 이는 회의록에 기록되어 즉각적인 여론의 비판 대상이 된다.
이러한 외부의 감시가 위원들의 발언 수위를 조절하고 공공성을 의식하게 만드는 강
력한 압력으로 작용한다. 이는 “권력의 견제와 균형(Checks and Balances)”의 원칙
을 회의 운영에 적용한 것이다.
2.3 데이터 기반 정책(EBPM: Evidence-Based Policy Making)
2.3.1 정책의 객관화 방식
의료인력수급 분과회 논의는 정치적 구호가 아닌 수급 추계라는 객관적 데이터를 중
심으로 진행된다. 이는 정책의 공공성을 담보하기 위한 가장 기본적인 방법이다.
후생노동성 사무국은 이 논의에서 공공성의 수호자 역할을 자임한다. 사무국은 특정
이해집단에 치우치지 않는 중립적 데이터를 생산･제시함으로써, 논의가 사적 이익이
아닌 공적 이익(예: 지역 편재 해소, 미래 의료 수요 대응)을 향하도록 유도한다.
2.3.2 논의의 객관화 메커니즘
예를 들어보자. “의사가 부족하다”는 의사회의 주장이나 “의사가 과잉이다”는 재무성
의 주장은 개인의 의견이나 신념이 아니라, “2036년 추계 모델상 OO명을 변수로 투
입할 시 OO명 과부족이 발생한다”는 데이터로 검증받아야 한다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
이는 논의의 ‘객관성’을 높이는 핵심 기제이다. 개인의 주관이나 정치적 입장이 아니
라, 과학적으로 입증 가능한 데이터를 기반으로 정책을 결정한다는 원칙이다.
3. 공공성의 위기와 비판적 검토…시스템의 숨겨진 문제점
의료인력수급 분과회의 공공성 확보 메커니즘이 제도적으로 잘 설계되어 있음은 분
명하다. 그러나 이러한 장치에도 불구하고 공공성은 다음과 같은 구조적 이유로 여전
히 도전에 직면해 있다.
3.1 사무국 주도와 ‘공무원의 권력’
3.1.1 의제 설정권의 독점
가장 강력한 비판은 ‘공무원 주도성’에 관한 것이다. 회의에서 논의될 의제(논점), 논
의의 근거가 되는 수급 추계 연구용역의 발주와 통제, 그리고 회의 결과를 요약하는
보고서 초안 작성 권한은 모두 사무국(후생노동성 공무원)이 독점한다.
의제 설정권(Agenda Setting)은 정책 결정에서 매우 강력한 권력이다. 어떤 문제를
의제로 올릴지, 어떻게 정의할지, 어떤 데이터를 제시할지에 따라 정책 결정의 방향이
크게 달라질 수 있기 때문이다.
3.1.2 ‘답은 정해져 있다’는 비판
이에 따라 제기되는 비판이 바로 “답은 정해져 있다”는 주장이다. 위원들의 논의는
사무국이 이미 설정한 방향성(예: 의과대학 정원 동결, 다만 편재 대책 강화)을 절차적
으로 추인하는 요식행위에 불과하다는 비판이 있다.
이 경우 공공성은 ‘국민의 뜻’이 아닌 ‘공무원이 정의한 공공성’으로 축소된다. 이는
데모크래시(Democracy)가 아니라 “관료제적 합의 확보(Bureaucratic Consensus
Building)”에 불과하다는 비판이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
3.2 공급자의 비공식적 영향력
3.2.1 전문성을 통한 헤게모니
회의록에 남지 않는 비공식적 영역에서 정책이 결정될 위험이 있다. 특히 공급자(의
사회, 대학병원) 대표들은 의료현장의 전문성과 실행력을 독점한다. 이들이 수급 추계
모델의 특정 전제(예: 의사 1인당 생산성)에 대해 “현실과 맞지 않는다”고 강력히 반발
할 경우, 사무국이나 공익 위원들이 이를 뒤집기 어렵다.
전문성은 그 자체로는 중립적이지만, 상황에 따라 강력한 정치적 권력이 될 수 있
다. 대다수의 위원들이 의료 현장을 직접 운영해본 경험이 없다면, 의사회의 “우리가
현장을 알고 있다”는 주장은 매우 설득력 있게 들린다.
3.2.2 비공식적 로비와 사전 교섭
분과회는 ‘공식적인 합의’의 장일 뿐이며, 실제 ‘거래’는 분과회 바깥에서 후생노동
성 공무원과 의사회, 재무성, 심지어 여당인 자민당 의원 등 핵심 행위자 간의 사전
교섭을 통해 이루어질 수 있다는 비판도 있다.
이 경우 분과회의 공공성은 심각하게 훼손된다. 왜냐하면 최종 결정이 이미 이루어
진 후 분과회가 형식적으로 추인하는 것에 불과하기 때문이다. 투명성과 공개성이라는
공공성 확보 장치도, 비공식적 거래가 이루어진 후에는 사후 무효(Ex Post Facto) 비
판에 불과하게 된다.
4. 절차적 공공성과 실질적 대표성의 괴리…테크노크라시 시스템의 역설
일본의 의료인력수급 분과회는 ‘직접적 국민 대표성’을 의도적으로 배제하는 대신,
다음 세 가지 요소를 통해 절차적 공공성을 확보하려는 고도로 설계된 테크노크라시
시스템의 전형이다:
첫째, 투명성(회의록 공개)을 통해 외부의 감시와 검증을 가능하게 한다. 둘째, 전문
성(데이터 기반)을 통해 정책의 과학적 정당성을 확보한다. 셋째, 중립성(공익 위원 중
재)을 통해 이해관계자 간의 균형을 맞춘다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
4.1 시스템의 작동 원리와 한계
이 시스템 하에서 ‘국민의 이익’은 특정 이익집단(의사회, 보험자)의 사적 이익을 상
호 견제시키고, 공무원(후생노동성)이 제시하는 객관적 데이터의 틀 안에서 논의를 강
제함으로써 달성된다고 전제된다.
그러나 남아있는 과제는 매우 중대하다. 국민의 목소리, 특히 의료서비스의 최종 이
용자인 환자의 다양한 요구(안전, 접근성, 비용 부담 등)가 어떻게 데이터와 추계 모델
에 실질적으로 반영될 수 있는지가 명확하지 않다. 또한 공무원 주도의 의제 설정을
어떻게 민주적으로 통제할 것인지도 여전히 중대한 과제로 남아있다.
5. 의료인력수급 분과회의 종합 평가…시스템의 장점
의료인력수급 분과회 시스템은 여러 가지 장점을 가지고 있다.
첫째, 복잡한 의료 정책을 공급자, 지불자, 전문가의 균형 있는 참여 속에서 결정함
으로써, 특정 이익집단에 의한 정책 독점을 방지한다.
둘째, 데이터 기반 정책 결정을 통해 정책의 정당성과 신뢰성을 높인다. 정치적 구
호나 개인의 신념이 아니라 과학적 근거에 기반한 정책을 추진한다는 원칙은 정책의
품질을 높인다.
셋째, 회의록 공개 등 절차적 투명성을 통해 공개성을 확보하고, 외부의 감시와 비
판에 열려있는 시스템을 만든다.
넷째, 이해관계자 간의 합의(Consensus)를 통해 정책 실행 단계에서의 저항을 최소
화한다.
5.1 시스템의 한계와 과제
그러나 이 시스템은 다음과 같은 한계를 가지고 있다.
첫째, 국민의 직접적인 민주적 참여가 제한된다. 의료 정책이 전문성을 요구하는 것
은 분명하지만, 궁극적으로는 국민 전체의 삶의 질에 영향을 미치는 정책이다. 국민의
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
목소리가 더욱 실질적으로 반영될 수 있는 메커니즘이 필요하다.
둘째, 공무원 주도성의 문제를 어떻게 해결할 것인가가 과제이다. 의제 설정권의 독
점은 실질적으로 정책의 방향성을 크게 영향 미친다. 이를 견제할 수 있는 메커니즘이
필요하다.
셋째, 비공식적 영역에서 이루어지는 정책 결정을 어떻게 투명하게 만들 것인가가
과제이다. 공식적인 회의의 투명성만으로는 부족하며, 비공식적 협상 과정도 더욱 투명
하게 공개되어야 한다.
넷째, 환자의 다양한 요구를 어떻게 정책에 반영할 것인가가 과제이다. 데이터와 추
계 모델도 중요하지만, 궁극적으로 의료 정책은 환자의 건강과 삶의 질을 향상시키는
데 있어야 한다.
5.2 향후 개선 방향
의료인력 정책 결정의 객관성과 신뢰성을 확보하기 위해, 의료인력수급 분과회는 다
음과 같은 방향으로 거버넌스 혁신이 이루어져야 한다.
첫째, 보건의료 전문가 집단의 자율성과 독립적 의사결정 권한을 보장해야 한다. 단
순한 자문 기구를 넘어, 전문가의 학문적 통찰과 현장 지식이 정책 설계의 핵심 동력
으로 작용할 수 있도록 실질적인 위상을 강화해야 한다. 이는 의료계의 전문적 가치가
행정적 편의주의에 매몰되지 않도록 하는 제도적 안전장치가 될 것이다.
둘째, 행정 주도성을 견제하고 정책의 독립성을 확보할 수 있는 기전을 마련해야 한
다. 정부(공무원)에 의한 일방적인 의제 설정이나 정책 유도를 방지하기 위해, 위원 선
임 과정의 독립성을 제고하고 외부 전문가에 의한 다각적인 검증 체계를 도입해야 한
다. 이를 통해 정책 결정 과정에서의 권한 불균형을 해소하고 수평적인 협의 구조를
구축해야 한다.
셋째, 추계 모델 및 데이터 설정 과정의 전문적･민주적 검증을 강화해야 한다. 현재
전문성을 명분으로 행정 주도하에 설정되는 추계 모델의 전제 조건들은 사실상 정책의
방향을 결정짓는 핵심 변수들이다. 따라서 모델 설계 단계에서부터 전문가 집단의 자
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
율적 검증을 보장하고, 기술적 선택 과정에 내재된 정책적 의미를 투명하게 논의하여
결과의 과학적 정당성을 확보해야 한다.
넷째, 비공식적 의사결정 경로의 양성화를 통해 투명성을 제고해야 한다. 공식 회의
체 외부에서 이루어지는 이해관계자 간 협상이나 정책 결정 과정을 기록물로 남기고
가능한 수준에서 공개해야 한다. 이러한 절차적 투명성은 거버넌스 내 구성원들 간의
정보 비대칭을 해소하고, 합의된 정책의 실행력을 높이는 신뢰의 토대가 될 것이다.
5.3 최종 평가
의료인력수급 분과회는 현대적 복잡한 정책 결정의 과제, 즉 “민주성과 효율성의 긴
장 관계를 어떻게 해결할 것인가”에 대한 일본식 답변이다.
효율성을 추구하는 테크노크라시와 민주성을 추구하는 대표 민주주의 사이의 긴장을
완전히 해소할 수는 없다. 그러나 투명성, 전문성, 그리고 이해관계자 간의 합의라는
메커니즘을 통해 그 긴장을 관리하고 있다.
이 시스템이 완벽하지는 않으며 여러 한계를 가지고 있지만, 동시에 현대 민주주의
가 직면한 문제에 대한 하나의 창의적인 답변이기도 하다. 앞으로는 이 시스템의 장점
을 유지하면서 국민의 실질적 참여를 강화하고, 공공성을 더욱 담보할 수 있는 방향으
로의 개선이 필요할 것이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제4절 일본 의사 수급 정책의 역사
※ 역사적 흐름의 의미
1970년대 이후 현대 일본의 의사 인력 정책의 역사는 정책적 진자 운동(Policy Pendulum)의 전형을
보여준다. 절대적 부족 해소라는 목표에서 시작하여 의료비 급증에 따른 의사 과잉 공포로 전환되었고,
다시 지역 의료 붕괴에 따른 의사 부족 쇼크로 급선회한, 극적인 진자의 움직임이 바로 그것이다.
이러한 정책 변화는 우연의 결과가 아니라, 각 시대의 사회･경제적 상황과 정치적 판단이 반영된 결과이
다. 그러나 의사 양성에는 최소 10년 이상이 소요되므로, 정책적 진자 운동은 항상 현실의 의료수요와
10~20년의 시차(Time Lag)를 두고 충돌했다. 이는 정책 결정의 시간적 제약과 예측의 한계를 보여주는
사례이다.
본 보고서는 1970년대부터 현재에 이르기까지 일본의 의사 수급 정책의 역사적 전개를 세 시기로 나누
어 분석하고, 50년의 역사에서 도출된 정책적 교훈을 제시한다.
제1부: 정책 진자 운동의 배경과 메커니즘
1. 의사 수급 정책 결정의 복잡성
1.1 시간 지연 문제(Time Lag Problem)
의사 수급 정책의 기본적 난제는 정책 결정과 정책 효과 사이의 시간적 간격이다.
대학교육을 6년, 의무 임상연수를 2~4년 거친 후 의료 현장에 참여하는 의사의 양성
주기는 최소 10년이다. 만약 정원 결정 시점의 의료수요가 2010년이라면, 그 정원으
로 양성된 의사가 의료 현장에 본격적으로 참여하는 시점은 2020년이 되는 것이다.
이는 의료 현황에 대응하는 정책이 항상 “뒤늦은” 대응이 될 가능성을 의미한다. 정
책 담당자들이 현재의 의료수요를 정확히 파악하고 정원을 결정했다고 하더라도, 그
결정이 현실의 의료 현장에 반영되는 시점에는 의료수요가 이미 변화해 있을 수 있기
때문이다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
1.2 정책 결정의 다층적 관계
의사 정원 결정은 단순한 행정 결정이 아니다. 의료 수요를 파악하는 후생성(현재의
후생노동성), 정원을 인가하는 문부성(현재의 문부과학성), 그리고 재정을 통제하는 재
무성(당시의 대장성)이 각각의 이해관계를 가지고 참여하는 복잡한 정치적 과정이다.
후생성은 의료현장의 의료 수요 충족을 원하고, 문부성은 교육의 질과 대학의 자율
성을 중시하며, 재무성은 국가 재정의 지속성을 우선한다. 이러한 서로 다른 목표를 가
진 부처들 사이의 협상과 타협이 최종적인 의사 정원을 결정하게 된다.
제2부: 제1기 의사 부족 해소와 정원 급증(1970년대~1980년대 초)
1. 절대적 의사 부족의 시대
1.1 1960년대의 의료 현황
1960년대까지 일본은 급격한 경제 성장에도 불구하고 OECD 국가 대비 의사 수가
현저히 부족한 상태였다. 1인당 GDP는 빠르게 증가했지만, 의료 인프라, 특히 의료
인력의 공급은 경제 성장을 따라가지 못했다.
특히 농어촌 지역의 의료 황폐화는 심각한 사회 문제로 대두되었다. 의료 시설이 전
혀 없는 지역, 즉 ‘무의촌(無医村)’이라 불리는 지역이 전국 곳곳에 존재했다. 이들 지
역의 주민들은 질병이 발생해도 의료 서비스를 받을 수 없는 상황이 펼쳐져 있었다.
이러한 상황은 의료를 받을 수 있는 권리가라는 기본적 인권의 차원에서 심각한 문
제였다. 또한 경제적으로 급성장하는 일본이 의료 부분에서는 선진국 수준에 못 미친
다는 사실은 정치적으로도 민감한 이슈였다.
1.2 ‘1현 1의대’ 정책의 등장
이러한 절대적 의사 부족과 심각한 지역 편재를 해결하기 위해 1973년 다나카 가쿠
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
에이(田中角栄) 내각은 새로운 정책을 추진했다. 다나카 내각이 주창했던 ‘일본 열도
개조론’이라는 거대한 국토 재개발 프로젝트의 일환으로, ‘1현 1의대 구상(一県一医大
構想)’이 강력하게 추진된 것이다.
1.2.1 정책의 목표와 의미
이 구상의 목표는 단순하면서도 야심찼다. 당시 의과대학이 없었던 15개 현(県)에
의과대학을 신설하여, 모든 도도부현(都道府県)이 최소 1개 이상의 의사 양성 기관을
갖추도록 하는 것이었다. 이는 지역의 의료 불평등을 해소하려는 공간적 균등화 전략
이었다.
더욱 중요한 것은 이 정책 뒤에 담긴 더 깊은 논리이다. 의과대학 신설은 단순히 의
사 수를 늘리는 것만이 아니었다. 각 지역에 의과대학을 설치함으로써 그 지역 출신의
학생들이 의학을 배우고, 졸업 후 자신의 고향인 그 지역에 정착(地元定着)하게 될 것
이라는 기대가 있었다.
의료 인력의 지역 편재 문제는 단순히 의사 수의 부족만이 아니라, 의사들의 도시
집중 현상에서 비롯된 것이다. 따라서 각 지역에서 의사를 양성하면, 해당 지역 출신
의사들이 자신의 고향에 남아 지역 의료를 담당할 것이라는 논리는 매우 합리적으로
보였다.
1.3 정책의 시행과 결과
이러한 정치적 결정에 따라 문부성은 의과대학 신설을 대거 인가했다. 1970년에
5,795명이었던 의대 총 입학정원은 급격히 증가하여 1984년 9,403명으로 정점(Peak)
을 기록하게 된다. 불과 15년 만에 입학 정원이 60% 이상 폭증한 것이다.
이는 정책 결정의 신속함과 실행력을 보여주는 사례이다. 문제를 인식하고 그 다음
해부터 대규모 정원 증가 정책을 실행했으니, 정부의 결정 속도와 실행 능력은 상당했
다고 볼 수 있다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
1.4 제1기 정책의 평가
1.4.1 긍정적 측면
제1기 정책은 여러 성과를 이루었다. 첫째, 일본의 절대적 의사 수를 획기적으로 증
가시켜 OECD 국가 수준의 의사 인력 확보에 근접하게 했다. 둘째, ‘무의촌’ 문제를
상당 부분 해소했다. 의료 접근성이 현저히 개선되었고, 전국의 대부분의 지역에서 기
초적인 의료 서비스를 받을 수 있게 되었다. 이는 국민 건강이라는 기본적 인권 확보
에 기여한 정책이었다.
1.4.2 비판적 측면
그러나 이 정책은 여러 문제점도 가져왔다. 첫째, 임상 수련 시스템의 준비 부족이
다. 의사 수가 급증했지만, 이들을 충분히 교육하고 수련시킬 시스템은 준비되지 않았
다. 새로운 의과대학들은 교수 부족, 실습 시설 부족 등의 문제에 직면했다.
둘째, 그리고 더욱 중요한 점은 의사 수 증가가 곧바로 ‘의료비 급증’으로 이어졌다
는 것이다. 의료 공급자(의사, 병원)가 증가하면, 경제학적으로 알려진 바와 같이 불필
요한 의료 서비스도 함께 증가한다. 이것이 ‘공급 유발 수요(Supply-Induced
Demand)’라는 현상이다.
국가 재정은 의료비 폭증의 부담을 감당할 수 없게 되었고, 이는 다음 시기 정책의
급격한 방향 전환을 초래했다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제3부: 제2기 의사 과잉 공포와 정원 감축
(1980년대 중반~2000년대 초)
1. 경제 위기와 정책 패러다임의 전환
1.1 시대 배경: 저성장 시대의 도래
1970년대 말 오일 쇼크는 일본의 고도 경제 성장을 끝내고 저성장 시대로의 진입을
의미했다. 동시에 의료비가 폭발적으로 증가하기 시작했다. 고령화 진행, 의료 기술의
발전, 그리고 의사 수 증가에 따른 공급 유발 수요가 복합적으로 작용하여 국가 의료
비 지출이 걷잡을 수 없는 상황이 되어가고 있었다.
경제 성장률이 둔화되고 국가 재정이 악화되는 상황에서, 의료비 지출의 급증은 정
책 담당자들에게 심각한 위협으로 인식되기 시작했다.
1.2 ‘의료비 망국론’의 등장
이러한 시대 분위기 속에서 재무성과 후생성을 중심으로 새로운 논리가 형성되기 시
작했다. 바로 “이대로 의사 수가 늘어나면 의사들이 스스로 수요를 창출하여 의료비가
감당할 수 없이 폭증할 것”이라는 의사 과잉론이었다. 이를 나중에 ‘의료비 망국론(医
療費亡国論)’이라고 부르게 된다.
후생성은 연이어 ‘장래 의사 수급 추계’ 보고서를 발표하여 “1970년대의 증원 정책
을 그대로 유지할 경우 2000년대 초반에는 의사 공급이 수요를 초과하여 심각한 과잉
상태가 될 것”이라고 주장했다.
1.3 정책 패러다임의 급격한 전환
1.3.1 1982년 내각회의 결정
이러한 분위기 속에서 일본 정부(나카소네 내각)는 1982년 8월, 역사적인 결정을 내
렸다. “향후 의과대학 입학 정원은 기존 정원(약 9,400명)을 감축하는 방향으로 조정한
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
다”는 내용의 내각회의 결정이었다.
이것은 단순한 행정 결정이 아니었다. 1970년대의 급격한 증원 정책을 공식적으로
폐기하고, 정원 감축을 향후 20년간의 국가 정책으로 확정한 역사적 분기점이었다.
1.3.2 감축 정책의 단계별 강화
1982년의 내각회의 결정 이후 감축 정책은 더욱 강화되었다. 1986년에는 “1995년
까지 입학 정원을 10% 감축한다”는 추가 결정이 내려졌다.
이는 여전히 부족한 감축이라고 판단된 것인지, 1997년에는 한발 더 나아가 “2003
년까지 1986년 대비 약 20%를 감축한다”는 훨씬 더 강력한 감축 정책이 이어졌다.
각 결정 사이에 단 몇 년의 간격이 있었지만, 그 내용은 계속해서 강화되고 있었다.
이는 재무성의 영향력이 정책 결정에서 계속 강해지고 있다는 신호이기도 했다.
1.4 20년간의 감축 실행
이 내각회의 결정에 따라 문부성은 각 대학의 의과대학 정원을 지속적으로 감축시켰
다. 결과는 극적이었다. 1984년 9,403명으로 정점을 찍었던 입학 정원은 2003년
7,625명까지 감소했다. 약 20년 만에 1,778명, 즉 약 19%가 순감(純減)된 것이다.
이 숫자는 단순한 통계가 아니다. 매년 1,778명을 나누면, 매년 약 89명의 의료 인
력이 줄어든다는 의미이다. 이는 의료 현장에서는 매우 큰 변화였다.
1.5 제2기 정책의 특징: 재정 논리의 승리
제2기의 가장 중요한 특징은 의료의 ‘질’이나 ‘편재’ 문제보다는 의료비 억제라는 재
정 논리가 정책을 완전히 압도했다는 것이다.
국민의 건강, 의료 접근성, 지역 간 형평성 등 다양한 가치가 있음에도 불구하고, 국
가 재정의 부담 감소라는 단 하나의 목표가 모든 다른 목표를 압도했다. 이는 정책 결
정의 비대칭성을 보여주는 사례이다.
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### PDF p.88

일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제4부: 제3기 ‘의사 부족’ 쇼크와 정책 대전환(2006년~현재)
1. ‘신 임상연수제도’의 충격
1.1 신 임상연수제도의 개요
제2기의 20년간 감축 정책이 진행 중이던 2000년대 초반, 의료 현장은 예상 밖의
급격한 변화를 겪게 되었다. 바로 2004년 신 임상연수제도(New Clinical Training
System)의 도입이었다.
이 제도의 변화를 이해하기 위해서는 이전의 임상연수 시스템을 먼저 알아야 한다.
과거의 시스템에서 의과대학 졸업생(연수의)들은 대부분 모교 대학병원의 의국(医局,
의료 부서)에 소속되었다. 의국은 일종의 피라미드 구조를 이루고 있었으며, 의국장(보
통 교수)이 연수의들의 배치를 결정했다.
연수의들은 의국의 ‘파견’ 명령에 따라 지방 병원이나 기피과(예: 산부인과, 소아과)
에서 근무해야 했다. 이는 개별 의사의 직업 선택의 자유는 제한하지만, 의료 자원을
전략적으로 배분할 수 있는 시스템이었다. 지방 의료가 필요하면 지방에 파견하고, 기
피과 의료가 필요하면 기피과에 배치할 수 있었던 것이다.
1.2 신 제도의 변화와 ‘매칭 시스템’
신 임상연수제도는 이러한 구조를 근본적으로 바꾸었다. 가장 중요한 변화는 연수의
에게 병원 선택의 자유를 부여했다는 것이다. 이를 ‘매칭 시스템(Matching System)’
이라고 부른다.
연수의들은 더 이상 의국의 파견 명령에 따라 배치되지 않는다. 대신 자신의 선호도
에 따라 어디서 임상연수를 받을지를 선택할 수 있게 된 것이다. 이는 개인의 자유와
행복을 중시하는 관점에서는 명백히 진보적인 변화였다.
그러나 이 변화는 의료 시스템 전체에 극적인 영향을 미쳤다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
1.3 ‘지방 의료 붕괴’의 발생
예측되었던 대로, 젊은 의사들은 수련 환경이 좋고 편안한 ‘도시 지역 대형 병원’으
로 몰렸다. 도시의 대형 병원은 지역의 유명한 교수진, 최신의 의료 시설, 충분한 환자
수, 그리고 무엇보다 편리한 생활 환경을 제공했다.
반면 지방 병원은 열악한 수련 환경, 제한된 기회, 그리고 폐쇄적인 생활 환경 등으
로 연수의들의 선호도에서 밀려났다.
그 결과는 급속했다. 대학병원 의국은 지방 병원에 파견할 인력을 잃어버렸고, 의국
파견에 의존하던 지방 병원들은 의사 이탈로 인해 급격히 붕괴하기 시작했다. 산부인
과와 소아과 같은 기피과도 마찬가지였다. 이들 진료과가 불인기 진료과인 이유는 낮
은 보수, 긴 근무 시간, 높은 스트레스 때문이었는데, 이제는 의사 선택의 자유가 주어
졌으므로 이들 진료과에 지원할 의사가 거의 없게 되었던 것이다.
이를 ‘지역 의료 붕괴(地域医療崩壊)’라고 부르게 되었다. 이는 1970년대의 증원 정
책으로 해결했던 ‘무의촌 문제’의 역사적 반복이었다.
1.4 이중 충격의 시너지
2004년의 신 임상연수제도는 이미 진행 중이던 감축 정책과 상승효과를 일으켰다.
감축 정책으로 인해 신규 의사 배출이 줄어들고 있었던 상황에서, 신 제도가 결정타를
날린 것이다.
통계적으로는 미미한 변화처럼 보일 수 있지만, 현장에서는 극적인 변화였다. 왜냐
하면 의사들의 지역 배치가 의국의 강제적 파견에서 개인의 선택으로 바뀌었기 때문이
다. 지역 의료 유지에 의존하던 시스템이 하루 아침에 흔들리기 시작했던 것이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제5부: 정책의 급격한 방향 전환
1. 의료 현장의 위기와 신의료확보대책
1.1 위기의 현실화
2000년대 초반, 의료 현장에서는 정반대의 비명이 터져 나왔다. 정부의 감축 정책
과는 달리 의료 현장에서는 의사 부족을 호소하고 있었던 것이다. 지방의 작은 병원들
은 의사를 고용할 수 없게 되었고, 산부인과와 소아과 같은 진료과는 의사 공급 부족
으로 극심한 어려움을 겪고 있었다. 임산부가 분만 병원을 찾지 못하는 사건, 야간 응
급실이 폐쇄되는 사건 등이 언론을 통해 보도되기 시작했다. 이는 단순한 의료 서비스
의 품질 문제가 아니었다. 국민의 생명과 건강에 직결된 기본적인 의료 시스템의 붕괴
였다.
1.2 2006년 신의료확보종합대책
이러한 위기 상황에서 정부는 다시 한번 정책을 크게 전환하기로 결정했다. 2006년
정부는 “의사 부족은 심각한 문제”라고 공식적으로 인정했다. 이는 1980년대부터 지속
해온 감축 정책 기조를 공식적으로 부정하는 것이었다. 정부는 신의료확보종합대책을
발표하여 의사 부족 지역에 대한 재정 지원, 여성 의사 근무 환경 개선, 그리고 의사
수 증가에 대한 재검토 등을 포함시켰다.
1.3 2007년 긴급의료확보대책과 U턴
2006년 대책이 미흡하다는 비판이 제기되자, 정부는 2007년 더욱 강력한 긴급의료
확보대책을 발표했다. 가장 중요한 내용은 의과대학 정원 증원을 포함한다는 것이었다.
이는 1982년 감축 결정 이후 약 25년 만의 공식적인 증원으로의 정책 전환이었다. 의
료비 억제를 명분으로 정해진 감축 정책이 이제는 의료 현장의 붕괴로 인해 폐기되는
것이다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
2. 2008년 이후: 새로운 정책 패러다임
2.1 임시 증원과 지역 정원의 연동
2007년의 정책 전환 이후, 2008년부터 정부는 의료인력수급 분과회의 새로운 추계
를 근거로 임시 정원 증원 조치를 매년 갱신하면서 정원을 다시 늘리기 시작했다. 그
러나 주목해야 할 점은 이 증원이 1970년대의 무분별한 ‘묻지마 증원’이 아니었다는
것이다. 증원의 상당 부분은 ‘지역 정원(地域枠)’과 연동되었다. 지역 정원이란 졸업 후
9년간 특정 지역(의사 부족 지역)에서 근무할 의무를 지는 조건으로 의과대학 입학을
허가하는 제도이다. 이는 의료비 억제와 지역 편재 해소라는 두 가지 목표를 동시에
추구하려는 정책적 시도였다. 정원을 늘려서 의료 서비스의 공급을 확보하되, 그 공급
이 도시에 편중되지 않고 지역으로 배분되도록 구조화한 것이다.
2.2 정원의 회복과 새로운 수준의 형성
이러한 정책의 결과로 2007년 7,625명까지 줄었던 정원은 2023년 기준 약 9,400
명 수준으로 다시 회복되었다. 흥미롭게도 이는 1970년대 정점의 수준과 거의 일치한
다.즉, 50년의 변화 속에서 의과대학 입학 정원은 결국 원점으로 돌아온 것이다. 그러
나 이는 단순한 ‘역사의 반복’이 아니다. 정원의 규모는 비슷하지만, 그 구성과 의도는
완전히 달라졌기 때문이다.
제6부: 50년의 교훈과 정책 패러다임의 변화
1. ‘총량’에서 ‘배치’로의 패러다임 전환
1.1 세 시기의 정책적 특징
1970년대부터 현재까지의 50년 의사 수급 정책은 세 가지 근본적으로 다른 접근
방식을 보여준다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
제1기(1970년대~1980년대 초): ‘절대 양의 확대’ 단계
이 시기의 정책은 “더 많은 의사가 필요하다”는 명확한 진단에 기반했다. 절대적 의
사 부족이 존재했으므로, 해결책은 단순했다. 더 많은 의료인을 양성하는 것이었다. 정
책의 로직은 ‘총량(總量)’ 증가였다.
제2기(1980년대 중반~2000년대 초): ‘총량 억제’ 단계
제2기는 정반대의 로직으로 전개되었다. “의사가 너무 많으면 의료비가 폭증한다”는
우려가 정책을 지배했다. 따라서 해결책은 의사 수를 줄이는 것이었다. 이 시기도 여전
히 ‘총량’ 개념의 정책이었다. 다만 증가가 아닌 감소를 추구했을 뿐이다.
제3기(2008년~현재): ‘총량과 배치의 동시 관리’ 단계
제3기는 완전히 새로운 정책 패러다임을 보여준다. 정부는 “의사 수의 절대량도 중
요하지만, 그들이 어디에 배치되는가도 같이 관리해야 한다”는 통합적 접근을 시작했다.
이 단계의 특징은 “총량을 늘리되(증원), 그 증원분이 도시에만 머물지 않고 의료가
부족한 지역으로 강제적으로 배분된다(지역 정원)”는 이중의 정책 메커니즘이다.
1.2 정책 변화의 원인 분석
이러한 패러다임 변화는 세 시기의 경험이 만들어낸 결과이다.
1.2.1 제1기에서 제2기로의 전환
제1기의 급격한 증원 정책은 의료비 폭증이라는 부메랑을 맞았다. 의사 수가 증가하
면 진료수가가 인하되어야 의료비 총액을 억제할 수 있다는 계산은 현실에서 작동하지
않았다. 대신 증가된 의사 수가 불필요한 의료 서비스를 창출했고, 의료비는 더욱 빠르
게 증가했다.
이러한 실패의 경험 앞에서 정책 담당자들은 근본적인 의문을 품었다. “의사를 계속
양성하는 것이 맞는가?” 결과적으로 정책은 크게 전환되었다.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
1.2.2 제2기에서 제3기로의 전환
제2기의 20년간 감축 정책은 다른 형태의 부메랑을 맞았다. 지역 의료 붕괴와 기피
과의 의료 공백이라는 더욱 심각한 문제가 발생했던 것이다. 의료비 억제라는 목표는
달성했을지 모르지만, 국민의 기본적인 의료 접근성이 훼손되었다.
이 경험은 정책 담당자들에게 명확한 교훈을 주었다. “의사 수의 절대 규모만을 가
지고는 의료 정책을 할 수 없다는 것”이었다.
1.2.3 중요한 인식의 변화
제3기 정책은 다음과 같은 인식의 변화를 반영한다:
첫째, 의료는 공공재이며 모든 국민이 필요로 할 때 필요한 지역에서 필요한 서비스
를 받을 권리가 있다는 원칙.
둘째, 의사 수와 의사 배치는 분리될 수 없다는 인식. 의사가 충분한 규모로 존재한
다는 것만으로는 부족하며, 그들이 전국적으로 적절히 배분되어야 한다는 것.
셋째, 정책 결정의 복잡성에 대한 이해. 의료비 억제만으로, 혹은 의료 공급만으로
문제를 해결할 수 없다는 인식.
1.3 ‘배치’ 문제의 구체적 메커니즘
제3기의 새로운 정책 패러다임에서 가장 중요한 혁신은 ‘배치’ 문제를 구조적으로
해결하려는 시도이다. 지역 정원이 바로 그것이다. 졸업 후 9년간 특정 지역에서 근무
할 의무를 지는 조건은 매우 구체적이다. 이는 단순히 “지방에서 일할 것을 권장한다”
는 차원이 아니라, 구속적인 의무를 부과하는 것이다. 물론 이는 개인의 자유와 직업
선택권에 일정한 제한을 가하는 것이지만, 의료를 공공재로 보는 관점에서는 정당할
수 있다. 모든 국민이 어디서나 의료 서비스를 받을 수 있도록 하려면, 개별 의사의
자유만 무조건 보장할 수는 없다는 입장이다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
1.4 여전히 남아있는 과제
그러나 세 시기의 정책 변화에도 불구하고 근본적인 과제들이 여전히 남아있다.
첫째, 정책 시차 문제의 미해결
의사 양성에 10년 이상이 소요된다는 근본적인 시간 제약은 여전하다. 따라서 현재
의 정책 결정이 10년 뒤의 의료 현실과 맞을지는 여전히 불확실하다.
둘째, 추계의 정확성 문제
의사 수급 추계는 인구 변화, 의료 기술 진전, 국민의 건강 패턴 변화 등 수많은 변
수를 예측해야 한다. 이 추계가 얼마나 정확할 수 있는가는 여전히 의문이다.
셋째, 지역 정원의 실효성 문제
지역 정원 제도가 9년의 의무 근무 후에도 해당 지역에 의사가 남아있을지, 아니면
의무가 끝나자마자 도시로 돌아갈지는 여전히 불확실한 부분이다.
2. 50년 역사가 주는 교훈
2.1 정책 진자 운동의 본질
일본의 50년 의사 수급 정책 역사는 ‘정책 진자 운동’이라는 표현으로 요약될 수 있
다. 극적인 증가, 극적인 감소, 그리고 다시 조정된 증가라는 삼막의 드라마가 펼쳐진
것이다. 이 진자 운동의 핵심에는 세 가지 요소가 작용했다. 첫째는 시간 지연 문제
(Time Lag)로, 정책 결정과 그 효과 사이의 불가피한 간격. 둘째는 예측의 한계로, 미
래의 의료 수요를 정확히 예측하기 어렵다는 점. 셋째는 정책 결정의 정치성으로, 각
시대의 지배적 가치와 우선순위가 정책 방향을 결정한다는 점.
2.2 각 시기가 안겨준 비용
세 시기의 정책 변화는 각각 사회적 비용을 발생시켰다.
제1기의 비용: 의료비 폭증과 국가 재정의 악화. 의료의 질 관리 부족.
제2기의 비용: 지역 의료 붕괴. 기피과의 의료 공백. 국민 건강의 위험 증가.
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제2장 일본 의사인력 정책의 역사적 전개와 제도적 기반
제3기의 과제: 여전히 진행 중인 지역 편재 문제. 정책 시차의 관리.
2.3 ‘총량’과 ‘배치’ 패러다임의 의미
50년의 역사에서 가장 중요한 교훈은 “의료 정책은 의사 수의 절대량만으로는 결정
될 수 없다”는 것이다. 절대량도 중요하지만, 그 배분(배치)이 같이 고려되어야 한다는
인식이다. 이는 일종의 ‘성숙한 정책’으로의 진화라고 볼 수 있다. 처음에는 단순하고
명확한 목표(의사 부족 해소, 혹은 의료비 억제)에 집중했지만, 현재는 다양한 목표(의
료 공급, 의료비 적정화, 지역 형평성)를 동시에 추구하려고 한다.
2.4 향후 정책의 방향
역사의 교훈을 바탕으로 향후 의사 수급 정책은 다음과 같은 방향으로 나아가야 할
것으로 보인다.
첫째, 장기적 관점의 확보
의사 양성에 10년이 걸린다는 점을 고려하면, 정책 결정은 단기적 이해관계보다는
장기적 국가 의료 체계를 고려해야 한다. 5년 정권, 1년 예산이라는 단기적 정치적 시
계를 벗어나야 한다.
둘째, 신뢰할 수 있는 데이터 기반
정책 진자 운동을 최소화하려면 신뢰할 수 있는 수급 추계가 필수이다. 의료인력수
급 분과회의 데이터 기반 정책 결정은 이러한 노력의 일환이다.
셋째, 다양한 이해관계자의 참여
의료 정책은 의료 공급자, 지불자, 국민, 정부 등 다양한 이해관계자를 포함한다. 이
들 모두의 목소리가 반영될 수 있는 참여적 정책 결정 구조가 필요하다.
넷째, 유연성과 적응 능력
과거의 극단적인 정책 진자 운동을 피하려면 정책의 유연성이 필요하다. 현실의 변
화에 신속하게 대응할 수 있으면서도, 장기적 원칙을 견지할 수 있는 정책 구조가 필
요하다.
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일본의 의사 수 결정을 위한 정책과정 분석
3. 최종 평가
일본의 50년 의사 수급 정책 역사는 현대적 의료 정책의 복잡성을 보여주는 중요한
사례이다. 이 역사는 “의료 정책은 과학일 수도 있지만, 동시에 정치이기도 하다”는 기
본 진실을 증명한다. 의료 인력 정책은 데이터와 추계에 기반해야 하지만, 동시에 국가
의 재정 상황, 국민의 기본권, 그리고 각 시대의 정치적 가치관이라는 요소들 속에서
결정될 수밖에 없다. 현재 일본이 제3기의 ‘총량과 배치의 동시 관리’ 단계에 있다는
것은, 이러한 여러 요소들을 통합적으로 고려하려는 정책 성숙의 증거이다. 그러나 동
시에 여전히 많은 과제가 남아있으며, 향후의 정책 결정은 더욱 정교해야 할 것으로
예상된다.
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