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title: "중앙집권적 ‘관치 의료’의 함의"
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year: 2025
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category: "시론"
authors: ["안덕선"]
topics: ["regional-healthcare", "medical-education", "health-insurance"]
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# 중앙집권적 ‘관치 의료’의 함의

> [!CAUTION] 기계 추출 파일럿입니다. 표·그림·문서 경계를 원본 PDF와 대조해야 합니다.
> 원문의 필자 개인 견해 고지가 있는 경우 기관의 공식 견해로 해석하지 않습니다.

## 출처

- 발간물: 계간의료정책포럼 제23권 3호
- PDF 물리 페이지: 6-8
- 원본 파일: `rihp-forum-2025-v23-n3.pdf`
- RIHP 게시물: [https://rihp.re.kr/bbs/board.php?bo_table=publication_forum&wr_id=96](https://rihp.re.kr/bbs/board.php?bo_table=publication_forum&wr_id=96)
- RIHP PDF: [https://rihp.re.kr/bbs/download.php?bo_table=publication_forum&wr_id=96&no=1](https://rihp.re.kr/bbs/download.php?bo_table=publication_forum&wr_id=96&no=1)

## 정규화 본문

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의시료 정 책론포럼
2025년 Vol.23 No.3
중앙집권적 ‘관치 의료’의 함의
안 덕 선
대한의사협회 의료정책연구원장
고려의대 명예교수
지독하리만큼 가난했던 시절에 우리나라는 군사 의 문제에 직면하면서 사회적 불신과 분열을 초래
정권에 의하여 저소득층을 위한 의료보험제도를 도 하고 전문직에 커다란 상처를 주고 있는 것이다.
입하여 나름대로 성공적인 궤도에 진입시켰다. 이
후 지속된 경제성장으로 국민소득의 증가와 사회발 체계의 복잡성 띤 현대 의료, 원활한 흐름과
통제 기전 계층구조 필요
전을 이룩하였으나 시대 변화에 따른 의료제도나
체계의 본질 또는 의료 환경 변화에 대한 깊은 성찰
현대의 의료는 복잡한 사회구조의 작동 원리와
과정과 사회적 이해도 증진은 답보상태였다. 그럼
마찬가지로 원활한 흐름과 통제를 위한 계층구조가
에도 수준 높은 전문의 진료를 바탕으로 매우 신속
필요하다. 의료는 다른 어떤 분야보다도 체계의 복
하고 정확하게 전개된 임상 기술의 발전은 우리나
잡성을 띤다. 현대적 개념의 의료는 환자와 의사 사
라 의료가 세계 최고라는 일시적 ‘신기루 현상’도 보
이가 ‘개인적 관계’가 아니게 되었다. 이제 의료는
여주었다. 의학교육이나 의료보험 제도 등 종합적
국가 단위에서 국민 모두를 위한 특별한 체계(제도)
인 의료체계나 제도에 대한 심각한 발전적 고민은
로 ‘조직화 된 의료(organized medicine)’로 변모
생략된 채 의료를 중심으로 전문직을 비롯한 다양
하였다. 물론 우리나라는 서구와 달리 조직화 된 의
한 사회와 정부, 국민 모두에게 갈등만 키워 왔다.
료의 시대적 변화를 체화된 역사로서 경험하지는
지금도 우리 사회는 의료 문제에 대한 깊은 논의 보
못하였다. 어쨌든 우리나라는 4만 불 소득의 선진국
다는 선거용 표심을 잡기 위한 감성적이고 선심성
이 되었고, 의료 역시 모든 국민의 용이한 접근과 이
인 구호가 만연하여 정권과 전문직 간에 심각한 마
용의 평등을 주된 목표로 삼고 있다.
찰을 유발한다. 세계 최고라던 의료가 지속가능성
6 의료정책포럼

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의료정책포럼
2025년 Vol.23 No.3
의료에 관한 정책을 굳이 계층구조로 설명하자면, 층의 긴밀한 소통에 의존하고, 한편으로는 상위 계
거시적(Macro)으로는 최상위 계층인 정부와 국회 층의 통제도 필요하다. 모든 관련된 다양한 구조나
가 자리 잡고 있고, 미시적(Micro)으로는 국민과 환 단체는 독자적인 실체로서 기능하여야 하고 이를
자, 그리고 의료 제공자가 존재한다. 중간계층 위해서는 독립성과 정체성의 유지도 필요하다. 상,
(Meso)에는 각종 전문 기구와 단체들이 포진하여 있 하위 개념은 상대적이며 현대적인 조직 의료체계에
다. 다양한 형태의 의료기관, 병원, 보험, 배상, 면허, 서는 다양한 안정된 중간 시스템은 절대적으로 필
교육, 자율, 기기 산업, 전문직, 각종 노조, 환자 단체 요하다. 의료와 같이 복잡한 체계는 튼튼한 중간계
등 매우 이질적이고 다채로운 집단에서 각자 정치력 층, 중간 시스템 혹은 중개기구의 존재 여부가 의료
행사를 모색한다. 의료보험제도가 의료제도의 전부 의 항상성(Homeostasis) 면에서 관건인 것이다.
는 아니다. 정부 부처의 하나인 보건복지부가 곧 의 의료제도, 혹은 의료체계라는 전체에서 복잡한 체
료제도가 아님도 분명하다. 각각 독립성이 있으나 전 계를 유지하는 핵심은 든든한 ‘중간 시스템’의 역할
체 의료체계의 한 부분일 뿐이다. 국가적으로 조직 에 있다. 중간 시스템은 거대한 체계 내에서 하위 체
의료에서 관련 정부 조직만 보아도 다양한 계층의 행 계 간, 즉 전체와 부분을 연결하고 전체와 부분 사이
정 부서, 지방정부, 보건소, 지역사회단체 등 각각의 의 간극을 채워주고 모호성을 해결하는 구조가 필
중간계층의 역할을 하는 기구나 단체가 나열할 수 없 요하다.
을 만큼 존재한다. 의료는 경제, 법률 등 또 다른 거대 우리나라 정치인들에 의한 의료의 과잉 입법은
한 체계와 복잡하게 연결된다. 의료도 거대하나 규모 괄목할 만하다. 이들에게 필요한 것은 국민만을 위
가 더 방대한 국가와 세계의 일부이고, 국제 보건과 한다는 허구적 의료정책을 통한 권력투쟁이 아닌,
세계 환경보호 등 의료 자체보다 더 큰 무언가에 한몫 한 나라의 거대한 의료체계에 대한 진솔한 이해와
을 기여해야 하는 속성도 지닌다. 체계에 대한 사고(Systems thinking)가 필요하다.
전문성이 없어 보이는 정치권은 깊은 사고를 하지
현대적 개념 조직화 된 의료체계 의료의 항 않은 대중을 상대로 단기적 즐거움과 장기적 고통
상성 보장이 성공의 관건
이 수반될 정책들을 서슴없이 던지고 있다. 전문직
에는 더욱 강화된 통제로 자율성과 독립성을 압박
분명 의료는 하나의 단일 구조로 되어 있지 않다.
하는 양상이다.
사회가 여러 상호 연결된 복잡한 계층구조로 관계
의료 현안은 복잡한 의료체계가 갖는 속성으로
되어 형성되듯이 의료도 매우 복잡한 계층 내, 계층
한 가지 일을 해결하고자 하면 줄줄이 사탕 식으로
간, 계층 외로 복잡하게 연결된 계층구조로 이루어
다양한 층위에서 연결된 생각 못 했던 문제들이 등
져 있다. 이런 연결구조의 단위들은 자율적이고 개
장한다. 튼실한 중간 시스템이 아직 발달 초기인 우
별적이며 자립적인 다양한 중간계층의 단위로 운영
리나라에서 그동안 정권마다 시도했던 몇 번의 의
된다. 의료가 잘 작동되는 전제 조건은 상, 하위 계
료개혁 특별위원회는 실패의 역사를 보여준다. 정
2025년 Vol.23 No.3 7

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의료정책포럼
2025년 Vol.23 No.3
부가 해야 할 일은 단기간의 개혁이나 의사를 처단 랐고 의사소통이 없어 하위구조의 요구는 자동적으
하는 식의 폭압적이고 강력한 중앙집권과 통제가 로 묵살됐다고 할 수 있다. 건실한 중간 시스템이 없
아니라, 안정된 상태에서 중간 시스템의 발전을 위 어 의료와 교육의 발달에 따른 혁신이나 국제적 사
한 지원으로 지속적이고 진화적이며 점진적인 문제 정에 둔감하였고 관료주의로 몸살을 앓았다. 실제
해결 방식이 우선 적용되어야 한다. 의료 제공자인 의사와 고위 행정가는 조직의 개선
에 무능, 무기력하기만 하였다. 공무원의 낮은 급여
정치적 욕망이 현대 의료 특성과 본질을 훼 는 의사가 수월성을 목표로 하는 자발적인 전문직
손하면 끔찍한 실패로 귀결
업성을 퇴화시켰고, 상명하복의 구조는 자발적이
고 능동적인 리더십은 아예 자포자기토록 만들었
구 소련시대 사회주의 혁명과 더불어 당시 보건
다. 중앙집권제가 요구하는 각종 양적 성과에 부합
부 장관의 이름을 딴 ‘Semashko Healthcare’는
하는 서류작성과 행정조치는 실질적인 의료의 개선
무상의료를 위하여 국가가 모든 의료를 소유하고
이나 향상된 성과보다는 서식 상 규정 준수와 전시
강력한 중앙집권적 의료계획과 이를 위한 엄격한
용 서류 성과로 잘 정비된 행정조직처럼 되었다.
명령과 통제가 특징인 의료를 도입하였다. 치료보
현대의 조직 의료는 다양한 중간계층의 조직과
다는 과감한 예방활동, 집단적 검사가 특징이고 의
단체들이 자율성과 독립성을 담보로 스스로 발전시
료인 모두가 공무원 신분이었다. 구 소련의 사회주
키기 위하여 적절한 권한의 부여가 특성이다. 그러
의 의료제도는 언뜻 매우 매력적으로 보였고 이상
나 중앙집권적 단일체제의 의료는 지역의 문제를
적 의료사회를 구현하는 듯한 일종의 희망 고문을
지역 스스로 해결하는 시도나 최고계층에 대한 적
만들어 내었으나 결국 실패하였다. 현대적 의료가
절한 환류(feedback) 부재 현상으로 현대적 의료
갖는 체계적 특성과 인간의 본성을 정확히 이해하
를 유지하는 항상성(homestasis)의 파괴로 결국
지 못한 것이 원인으로 보인다. 과도할 만큼 강력한
체계자생(autopoiesis:体系自生)의 소멸을 스스
중앙집권 통제로 더 좋은 의료를 만들어 낼 수 있다
로 맞이한 것이었다.
는 허구를 잘 보여주고 있다.
현대의 조직 의료에서 강력한 중앙통제와 관치
과거 소련의 강력한 단일체계 관치 의료는 의료
의료의 함의를 이해해야 하는 것은 선진국으로 분
체계 내 존재한 다양한 층위에서의 자주, 자율권, 적
류된 우리나라에 필수적이고 도전적인 최대 의료
정 권한을 부여하지 않았다. 현대적 조직 의료에서
현안이다. 과도한 중앙집권적 관치 의료는 결과적
시간과 공간에 제한받지 않는 단일적 단순 계층화
으로 의사와 의료가 가져야 하는 고도의 전문직업
를 시도하였는데 작동하지 않은 것이다. 중앙집권
성을 퇴화시키는 동시에 의료 후진화로 역행하는
적 의료에서 최상위 계층은 지방, 지역의 사정을 몰
지름길이기 때문이다.
8 의료정책포럼
